在实际生活中，真正直接利用水资源的是大量非水资源所有权人既用水户，用水户在向国家支付一定费用后，可获得水资源的使用权。

水资源所有权与使用权分离的原则，是实行水权转让和开放搞活水资源市场的基础性原则。目前我国法律还没有明确规定该原则，但已有对土地所有权和使用权分离原则的规定可供参考。《民法通则》、《土地管理法》等有关法律，都规定土地所有权与使用权可以分离。2005 年1 月，水利部发布了《水权制度建设框架》，成为水权制度建设的指导性文件，按照该框架的设想，水资源的所有权归国家所有，而水资源的使用权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的水权进行交易。国务院2006 年通过的《取水许可和水资源费征收管理条例》进一步明确了水资源的使用权可以转让的原则，这为我国水权交易提供了政策上的依据。

三、初始水权的合理分配是构建水权交易市场的基础。

流域管理机构将水资源使用权依据法定程序出让给用水户，是一种初始水权的分配行为。初始水权的合理分配是成功构建水权交易市场的关键因素。

水资源的初始分配应应遵从公平性原则和效率原则，应综合考虑流域上下游地区的人口、土地、经济、结构、产水条件、用水现状、生态等各种因素，公平合理地分配水资源。

水权初始分配应充分考虑流域上游地区对流域水量的贡献和对水源保护所做的牺牲，将上游各县市产水量和对下游地区的输出水量以及水源保护成本作为分配水量的重要参考指标。向流域输送水量多的县市或对流域生态环境保护贡献大的县市的水权理应得到充分重视，在分配水量时应使流域上游县市具备除满足自用之外的富余水权，可供出售。而流域下游城市特别是流域外城市对流域产水量和流域水源保护的贡献小，在分配水量时应使分配水量小于实际用水量，从而促使下游用水城市一方面节约用水，另一方面形成向上游城市购买水权的实际需求。形成上游有供给，下游有需求的市场化基础。这样做，可以鼓励落后和欠发达的上游地区通过采用农业节水等措施调剂出更多富余水权，并通过转让水权获得发展资金，用于水源保护和促进本地经济发展；而下游发达地区可以通过水权市场购买水权以满足快速发展对水资源的需求，从而形成上游生态环境有保护，下游水量水质有保障的良性循环。

四、建立水权交易市场，完善东江流域水权制度。

1.国内外水权市场的发展状况。

国外水权制度始于上世纪70 年代末和80 年代初，目前开展水权交易的国家包括美国、澳大利亚、智利、墨西哥、秘鲁、日本等，其中美国、澳大利亚和智利水权交易制度完善，交易量较大。以澳大利亚为例，政府自1980 年代起开始实行水权交易，水权转让的价格由市场决定，政府不进行干涉。政府的作用在于提供基本的法律和法规框架，建立有效的水权制度，规定环境流量，制定用水和环境技术标准，规定严格的监测制度并向社会发布信息，保证水交易不会对第三方产生影响等。水权交易既有州内交易，也有州际交易，既有临时性交易，也有永久性交易。而美国在水权较易方式上有自己的特色，在西部出现了水银行交易体系，每年按来水量将水权分成诺干份，由银行按用户需求进行发放，不但简化了管理，而且便于政府调控，很值得我国借鉴。

在我国，业界对水权分配和水权交易市场已进行过多年探讨[3-5]，建立水权交易市场的呼声不断。2000 年11 月24日，我国首例水权交易在浙江完成。东阳、义乌两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议，义乌市一次性出资2 亿元购买东阳横锦水库每年4,999.9 万m3 水的使用权。这是我国水资源分配体制改革的一次重大创新和实践，证明市场机制是配制水资源的有效手段。市场化配制水权的实践同样出现在我国缺水地区甘肃省，张掖市农户在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后，可根据每户人畜量和承包地面积分到水权，而节约下来的水就可以通过水票有价转让。实施水权制后，张掖全社会用水量大幅减少，2000~2006 年共向黑河下游输送水量52.8 亿m3，干涸达十年之久的黑河尾东居延海重新通水。这是以水权制引领节水型社会建设，解决流域水资源短缺问题的例证。

2.东江流域水权交易市场管理模式初探。

东江流域辖寻乌、定南、安远、龙川、河源、紫金、惠阳、博罗、东莞、广州以及流域外的深圳、香港共12 个县市。除香港由于历史原因需特事特办外，流域间及流域外的城镇在政府流域管理机构完成初始水权分配后，如何在二级市场上进行水权交易是个值得探讨的问题。比如位于东江中上游的河源市由于受水源保护区管理条例的约束，许多产业发展受到限制，用水量有限，因此将有富余的水权可供转让；而位于东江下游的东莞等市和流域外的深圳市，由于工业的高速发展，分配到的初始水权可能无法满足今后发展的需要。这就产生了东莞、深圳等市需要在二级市场上向河源等县市购买水权的问题。

如何进行这类水权交易呢？笔者认为水权转让在交易方式上，可以借鉴美国的交易模式。在我国社会主义市场经济条件下，首先应建立政府主导下的东江流域水银行交易体系，东江中上游县城将土地休耕而减少的水、采用农业节水技术而节省的水以及政府分配水量的余额等放入水银行，方便交易。水资源的充足储备是水银行有效运行的基本条件。东江中下游经济发达地区作为需水方，可以通过水权银行快捷方便地获得上游城市出让的水权，满足经济发展的需要。政府作为市场的监管者，应致力于积极培育水市场、做好宏观调控、引导扶持、监管、信息发布等工作。水权的交易价格可由市场和政府两方面调控，首先水资源的转让价格要考虑到水的资源价格、节水工程的投入、土地休耕的补偿、水在东江输送的损耗等；其次要考虑水的供求关系，供大于求时水价低、求大于供时水价高，水价视供求情况在一定范围内波动。为了防止出现哄抬水价和价格垄断，政府对水价的调控必不可少，政府应以何种方式何种深度介入调控，可以在实践中

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