利益多元化的格局下，对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况，才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是，这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢？（2）随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强，公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有力抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往任何时候都重要。而要获得公众的合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。（3）相较于计划经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而引发公众的不满，瓦解其决策的正当性基础。

事实上，执政党和中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知并开始

了改革的努力。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[6]党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[7]温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”[8]正是在这样的背景之下，一系列新的行政管理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的行政决策管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，决策者有意或者无意释放了部分决策权力。以下笔者将通过具体的案例研究，探讨行政决策管理主义模式在具体的情境中是如何崩解而新的行政决策模式又是如何产生并获得了何种特色的。

二、行政决策案例分析：新型行政决策模式之兴起

以下所讨论的案例都是最近几年发生的。需要说明的是，类似的案例从全国范围来看数量比较多，有些在时间上甚至要更早。[9]我们之所以选取这四个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现新旧两种决策模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新决策模式的结构性要素。

（一）厦门p项目危机事件

要讨论中国行政决策过程中公众参与的兴起，就绕不开厦门二甲苯（para-ylene, p）项目危机事件。在这一事件中，行政机关面临公众对p项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。[10]就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在p项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。p项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[11]国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见，在决策者看来，公众的政策偏好对于决策来说并不重要。

概括起来，厦门p项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门p项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损。

（二）上海磁悬浮事件

时隔不久，类似厦门p项目危机事件的公共危机在上海出现。[12]上海磁悬浮项目酿成公共危机，其原因与厦门p项目危机事件非常类似，那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上：决策只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策者不得不正视。在议程的设置上，来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。

在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”[13]阶段，实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门p项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知，然而有理由期望，在公众参与之后，行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性，更多地体现公众的政策偏好。

（三）重庆出租车司机罢运事件

11月3日，因不满

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