理本身就是一个有序参与的方案。它虽然着眼于宏观民主，但都是从微观民主开始努力的。它首先是一种增量改革，以既有的政治和行政组织为基本平台，逐步扩大公众的参与。在此过程中，逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上，参与式治理也具有相当大的弹性，可以根据不同地方的实际情况来作出调整。

综上所述，对于我国当下的社会情境而言，参与式治理既是可欲的，也是现实和稳健的。我们主张参与式治理模式最重要的理由不是所谓的世界潮流，而是它适合我国国情，能够解决我国的问题。

（二）参与式治理模式之理念

1.公共利益观念与行政机关的角色转型。在行政决策的管理主义模式下，当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候，经常会听到这样一种解释：决策者认识到了长远利益和全局利益，而公众只认识到眼前利益和局部利益，前者所认识到的利益才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益，这在理论上并不会招致强烈的反对。然而，这种理论在实践中已经被滥用，成为一种支配关系的辩护词。当公众发现，他们牺牲了眼前利益和局部利益却未能换来长远利益和全局利益的时候，这种辩护词的正当性就变得很无力了。不仅如此，市场经济的发展使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行：不存在什么先验的公共利益，也不需要去事先界定公共利益，关键在于保证市场的自由竞争，市场这只“看不见的手”会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落实到行政事务上，产生的是一种多元主义的行政理论，它将决策看作追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。虽然这种理论在解释行政过程时往往是富有洞见的，但当它试图将自身上升为一种规范性理论时，却存在极大的缺陷：它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的，从而难以通过公众达成合意以提升政策的可接受性以及节省行政资源。我们认为，对于公共利益概念的解构，不利于行政机关进行前瞻性的政策规划。

那么，参与式治理需要一种什么样的公共利益观念呢？显然，以上两种公共利益观都存在严重的缺陷。参与式治理需要在它们之间寻求中道。这是因为，一方面参与式治理反对放弃公共利益概念或掏空其实质内容，将其变成一个纯粹形式性的符号。就参与式治理而言，决策者需要以实质的公共利益概念为指导。另一方面，参与式治理也不接受在长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）之间作粗暴的区分。长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）的区别如果是真实存在的且决策者要坚持这种区别时，那么就应当给出理由，引导公众认识到公共利益的所在。参与式治理坚持的是这样一种公共利益观念：公共利益并不是树上的果子，成熟了自己掉下来，或者呆在原处等人采摘，而是决策者与各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差，导致政策的理性和可接受性之间出现矛盾，用通俗的话来说，就是好政策往往得不到公众的理解和支持，而公众理解和支持的又未必是好政策。在这种情况下，参与式治理坚持公众的心理认同的重要性、坚持公众的主观幸福感也是公共利益的重要构成部分，它要求决策者将其与公众的协商和沟通继续下去，直至达成某种关于公共利益的共识。[19]然而，这并不是说，行政机关变得不重要了。我们必须看到，在一个多元化的社会里，公众内部也往往分歧重重，他们的参与并不自然地就威胁到行政机关的领导权，而只能说，公众参与的引入和行政过程的政治化对行政机关的领导能力提出了更高的要求。首先，有关行政程序的法律、法规和规章通常只是笼统地规定行政机关可以选择的程序技术，而将如何运用的自由裁量权交给行政机关。要行使好这些自由裁量权，行政机关需要积极运用自己的判断力，在每个具体的决策事项上，对公众参与的必要性、谁来参与、参与的形式和深度等问题作出判断，使得决策既能提升质量和可接受性，又不至于过度耗费行政资源。其次，面对挑剔的公众，决策者不能像以往那样要求公众闭嘴，或者对公众的批评充耳不闻，而是必须与公众接触、讨论，建构信任，优化决策方案。这就需要行政机关具备强大的组织能力

和公关能力。在这个意义上，可以说公众参与并不会削弱行政机关的能力；相反，它是对行政机关领导能力的进一步锤炼。

2.从竞争到协商公众参与程序的精神。在一个利益多元化的社会，不同社会群体之间的利益分布不同，有时候甚至具有某种对抗性。在公众参与中，可以说有两种发现和实现公共利益的路径：竞争和协商。竞争性的参与实际上处于多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念。他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只“看不见的手”将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达。在美国行政法上，在这样一种竞争性的参与理念指导下产生的行政管理模式被称为“利益代表模式”。[20]然而，晚近以来，在美国行政法学界，“利益代表模式”受到了“合作治理模式”的倡导者们的强烈攻击。“合作治理模式”的倡导者们认为，“利益代表模式”的对抗制导致了行政决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时难以形成创新和合作。[21]对抗制产生了一种互不信任的行政文化，使得当事人在参与程序的过程中往往以诉讼为期望，提出比较极端的方案。作为决策者的行政机关在两个极端的方案之间，为息事宁人，往往和稀泥了事，从而影响决策的质量，最终也未必能提高决策的可接受性。而“合作治理模式”的倡导者则认为，不同的利益相关人虽然一开始可能在利益上有冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策。在这样一个治理模式中，行政机关不满足于一个消极仲裁者的角色，而是根据具体管制事项的性质，积极地扮演各种角色，如议程的提出者、协商的召集人和主持者、冲突的斡旋者以及技术资源、资金自主和组织支持的提供者，等等。行政机关

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