虽然是最终的决策者，但管制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同贡献。

“合作治理模式”所主张的通过协商求共识的进路非常契合我国当下的行政改革气氛。近年来，协商民主理论在我国方兴未艾，无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。协商民主理论在中国语境下，发生了许多变化。例如，协商民主原本是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在我国，它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。并且，这种突变本身还契合了我国政治和行政改革的某些根本性需要，即所谓有序参与的问题：既要推进公众的政治和行政参与，又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下，协商而非竞争是自然的首选。在短期之内，强调协商和共识的“合作治理模式”相较于强调对抗性的“利益代表模式”必将获得人们更大的关注。

（三）参与式治理模式之制度要素

1.基础性制度。就基础性制度而言，有两项制度是至关重要的：一是政府信息公开制度；二是利益组织化制度。政府信息公开制度基于一个简单的道理：信息是决策的基础。如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知，那么就根本无从监督政府，也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性，许多国家通过立法，将信息公开规定为政府的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）虽然以列举的方式规定了必须公开的政府信息，但美中不足的是，其并没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则。[22]一般来说，利益组织化的必要性来源于两个方面：一是行政机关在进行决策时，与分散的个人进行政策商议，其交易成本是巨大的。有效率的决策，从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体，并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道，行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的，而由此产生的政策也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二是由于不同社会群体所占据的资源和组织程度不同，因此在行政参与过程之中，利益组织程度高的强势利益集团很容易对政策产生过大影响，从而产生所谓“管制俘获”的现象；而弱势群体往往利益分散、组织程度低，无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策能真正体现社会公平，需要将分散的利益组织起来。利益组织化的发育，需要逐渐放松对公民结社权利的限制，使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但是，这仍然不够，因为有了结社的权利，并不等于有结社的能力。正如美国学者奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出的，大部分人都是搭便车者，并不愿承担集体行动的组织成本。[23]对于每日忙于生计的弱势群体来说，进行集体行动需要付出的高昂组织成本是单个人难以承担的。因此，我们可以看到，在工人有组建工会权利的美国，真正参与工会的工人相对于全体工人的比率一直保持在很低的水平。对于弱势群体，行政决策者需要给予特殊的对待，降低其利益代表和表达的组织成本。在这方面，笔者认为，可以考虑引入美国的“公共利益代理人”制度，为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益代理主要由私人律师和私营企业担任，有时行政机关也提供公共利益代表。[24]

2.支持性制度。除以上两项基础性制度之外，参与式治理模式的效能还需要以下几种制度的支持：（1）立法机关对行政机关的控制和监督。同级人民代表大会对行政机关的财政预算控制以及对具体行政机关和官员的监督，对于参与式治理的开展将起到极大的推动作用。尽管参与式治理在西方是由于立法机关对行政机关的控制和监督能力不足而产生的，但在我国，由于立法机关的控制和监督能力一直比较弱，因此需要将行政决策的参与式治理与立法机关的扩权齐头并进。在人民代表大会闭会期间，人民代表大会代表可以发挥其利益代表和表达功能，为参与式治理提供支持。（2）司法机关的审查。我们可以将行政诉讼看做一种行政决策反馈和纠错机制。它由行政机关、行政相对人和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序来表达。当然，由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足，增强司法审查的效能仍有很长一段路要走。（3）政治协商会议的辅助。作为一个利益代表和表达机构，政治协商会议在参与式治理过程中可以起到重要的辅助作用。政治协商会议委员的提案具有议程设置的意义。在决策过程中，政治协商会议委员可以密切联系一部分公众，反映公众的政策需求。（4）智库及专家咨询制度。在参与式治理的过程中，决策者和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展，对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。（5）媒体的支持。媒体公开政务信息、反映民意是参与式治理的一个重要沟通平台。公众和决策者都可以通过媒体来设置议题，就政策进行讨论乃至辩论；同时，媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。

3.核心程序技术制度。就参与式治理的核心程序技术制度安排而言，以下几点是不可忽视的：

（1）明确公众参与的事项范围。有关参与式治理的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。因为行政机关的决策往往受到技术、财政和

时间等资源条件的限制，并不是在任何事情上都需要公众参与。目前统一的行政程序法在我国尚付阙如，有关公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章之中，缺乏系统性。例如，《中华人民共和国立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条，等等。其中，值得参考的是《湖南省行政程序规定》第35、38条有关公众参与事项的规定。

（2）赋予公众分享议程设置的权利。对公众而言，设置议程的权利往往比参与讨论的权利更为重要，因为议程如何设置在很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。只有赋予公众以影响议程设置的权利，才能保证公众在治理过程中不仅仅是处于被咨询的地位，而是可以在一定程度上掌握程序的

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