出租车公司的盘剥，重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运，引起全市震动。[14]与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是，这一事件涉及的是三方关系：劳方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度，政府出售出租车许可证给出租车公司，出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机，从中收取很高的租金和管理费，因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定，出租车司机以罢工方式表达利益诉求，其法律地位当然是可疑的。然而，面对出租车司机的罢运，重庆市政府并未采取压制的方法，而是迅速公开信息，进行沟通，引进公众参与，重新检讨出租车行业管制制度，并根据各方意见，对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话，那么重庆市政府的迅速反应，则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训，非常可圈可点。

（四）《湖南省行政程序规定》之实施事件

在以上事件中，公众参与的出现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而，将希望寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案公布后，

决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国行政程序法出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的作用。

类似的行政决策模式转变的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。可以说，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。在行政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，何以出现地方政府积极推动参与式治理的现象呢？在笔者看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生了转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[15]此外，中央政府对于行政决策模式转变的重视，也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。在以上案例研究的基础上，笔者试图提炼出正在形成的新的行政决策模式的一些基本特征，具体表现如下：

（1）在理念上，公共利益被认为是多元利益的合成，决策者既要认识到公共利益之所在，也要认识到那些具体利益和个别利益。决策者虽然肩负着认识公共利益并据之做出决策的任务，但它们并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策者需要公众的合作。

（2）在组织结构上，行政决策的组织结构虽然仍然是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行科学发展观，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，因而地方决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。

（3）在议程设置上，行政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众可以通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。

（4）在信息的获得和流通上，政务信息公开已经成为制度，行政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难。公众对于公共事务的关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。

（5）在利益的代表和表达渠道上，决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。

（6）在政策的接受上，公众对于政策的接受不仅被视为与政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认公众对于政策的低接受度表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。

（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制得到加强。公众通过提交意见、舆论监督或其他机制如行政诉讼和行政复议来对决策错误进行反馈和纠正，决策者将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。

三、参与式治理模式：合法性、理念及制度要素

上文从七个方面描述了行政决策参与式治理模式的特征，然而，这只是一个外在视角的描述。“世界大趋势”显然不能构成引入参与式治理模式的充分理由，毕竟处在不同发展阶段的国家，国情有很大不同。有益于别国的做法，未必就适合我国。那么，参与式治理模式适合我国吗？要回答这个问题，就需要我们对这一模式的合法性、理念以及制度要素等几个方面进行解读。

（一）参与式治理模式之合法性

参与式治理模式与管理主义模式最大的差异是两者对公众参与的态度。在参与式治理

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