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我国《宪法》第十条确立了土地国家所有和集体所有的二元所有制，同时规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"；《宪法》第十三条规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"。《土地管理法》第四十七条有关"征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿"、《物权法》第四十二条有关"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"等都规定了征收的目的必须是"为了公共利益需要"，然而各地在征地过程中，除交通、能源、水利等基础设施征用外，工商业、房地产等经营性项目征地也都占到相当大的比重。目前的征地实践中，"公共利益"并没有明确的界定，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权，使得我国现行法律中，对公共利益的规定抽象、不明，导致征地目的扩大化现象已成为政府在行使土地使用权中存在的普遍性问题。

（二）集体土地所有权主体被架空

根据《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权依照地域关系分别由乡镇农村集体经济组织、村委会、村民小组行使，负责土地的发包、承包合同履行和其他财产的管理，此规定实质上是对农村土地具体经营权的规定，但农村集体经济组织只是一个模糊的概念，无法成为实践层面的市场主体。作为集体土地所有权主体的"农民集体"，不具有法律人格与诉讼主体资格，并不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第五十九条规定"农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有"。但现行土地管理法和地方立法的实际作法上都依然规定征地补偿权主体是农村集体经济组织。如《土地管理法》第四十九条规定："被征地的农村集体经济组织

应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。"由于缺乏代表农民集体利益、组织严密、治理有效的农村集体经济组织行使农村集体土地所有权，最终使农民农村集体所有权实际上成为乡镇、村党政组织所有，甚者沦为农村集体组织负责人所有，导致了土地流转中严重的不公与腐败。

（三）征地补偿欠缺充分法律基础

根据《立法法》第八条、第九条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律；且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而这些法律法规都只笼统的规定"为了公共利益需要"，其他问题未作任何细化。关于征地补偿程序也只有在国务院颁布的《土地管理法实施条例》第二十五条规定"对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施"，其中对征地补偿争议诉讼解决程序根本未予涉及，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议的，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。

（四）补偿标准低、不到位、层层递减

现行法律法规对征地补偿基本原则没有作出明确规定。宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例等都只是笼统地强调"给予补偿"，且现行法律规定的按"原用途"补偿、安置，标准严重偏低。《土地管理法》第四十七条规定了我国集体土地征收补偿的基本模式，但这个标准是一种政策性的刚性规定，是政府标价，根本没有考虑土地区位差异、土地征收前的潜在收益等市场调节因素。按照这种不科学的补偿标准计算出来的征收补偿费用必然不符合实际情况。事实上，我国规定的补偿标准严重偏低，且重安置、轻补偿，不是对被征农地的"市价"补偿，而是政府的福利分配，没有区分被征地农民的补偿权与社会保障权，侵犯了农民的土地权益。

（五）征地管理不规范，正当法律程序缺失

伴随着圈地范围的无节制扩大，土地利用总体规划的红线被严重破坏。一些地区为招引项目，无底线的提供"优惠政策"，以极低的价格出让土地，大搞"圈地热"。尽管大量"科技园"、"产业园"、"生态产业"、"开发区"拔地而起，但这些地区开发效益低下，土地利用粗放，利用率不高，土地利用的巨大潜力尚未挖掘。为何"圈地"如此容易，究其原因，不难发现，我国现行法律未规定征收人申请征地前的与被征收人协议价购的先行协商程序。《土地管理法》第四十八条规定的公告并听取意见，仅仅确定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序却只字未提。另外，我国现行法律欠缺征地补偿争议的司法裁判程序，尤其是没有规定补偿争议的民事诉讼解决程序。《物权法》第四十二条对征地补偿程序也只作了"依照法律规定的权限和程序"的原则性规定。从法律层面上来看，我国现行法律对征地补偿争议解决程序则几乎是一片空白，导致我国现行有关征地补偿与农民财产权益保护法律规定和征地实践中征地决定、补偿决定、征地补偿争议解决往往由行政机关全权处理。被征地农民意愿得不到尊重，正当法律程序缺失，补偿争议投诉无门，农民财产权益缺乏司法保护。

四、我国集体土地征收与农民权益保护对策与建议

为确保我国集体土地征收与农民权益保护"有法可依"与"有法必依"，真正合理、有效地保护失地农民权益，对保护农民财产权益角度的集体土地征地补偿法律制度建构，提出以下对策与建议。

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