关键词：地方政府 角色 民主监督 村民自治
众所周知，村民自治是有中国特色的农村基层民主形式，是中国农民在中国*党领导下实现的一个伟大创举。作为一项前所未有的*实验，在村民自治制度的推行和发展过程中，地方政府扮演了什幺样的角色？应当承认，在推行村民自治制度的最初阶段，相当部分地方政府特别是乡镇政府不仅未能很好地履行其应有的组织和推动村民自治的领导责任，反而扮演了阻挠村民自治的不当角色。然而，我们在调查中发现，近些年来，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，一些地方政府开始转换角色，主动地结合本地实际，积极探索发展和完善村民自治的具体实现形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠镇于2002年开始试行的"两监督一赔偿"制度，即是地方政府主动探索村民自治实现形式的典型一例。本文拟以这项改革为例，就发展村民自治和农村基层民主过程中地方政府的角色转换问题做些初步的研究。
一
根据制度设计，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的四个方面，是村民实现自我管理的四个有机联系、相互配套的环节。然而，由于受各种复杂因素的影响，在当前中国农村村民自治实践中，客观存在着四个民主环节不配套的现象，致使村民自治的制度效应得不到充分发挥。特别是民主监督环节较为薄弱，使部分主观武断、以权谋私的村干部的行为得不到有效制约，引起了农民群众的不满。loCalhOst唯其如此，健全和完善民主监督制度，探索切实有效的民主监督途径，是提升村民自治、发展农村民主的重要路径之一。"两监督一赔偿"制度就是浙江省衢州市柯城区航埠镇政府创制的一种具有创造性的村级民主监督模式。
所谓"两监督一赔偿"，就是在村级建立村民代表工作组对村民委员会的村务管理活动进行事权监督、建立民主理财小组对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度的规定办事。村民委员会、村集体经济合作社管委会成员不按规定决策、管理、审批等给村集体经济造成损失的，要承担相应的民事赔偿责任。它是一项以村级民主监督组织为依托，以追究村干部违规行为的民事责任和过错赔偿为主要内容的村级民主监督制度。其主要内容有：
1．建立村级监督组织。为了在村民自治背景下加强对村民委员会的事权监督和村集体经济合作社管委会的财权监督，"两监督一赔偿"制度要求在村庄里建立两个相应的监督机构：（1）村民代表工作组。由全体村民代表从村民代表中推选出3名成员组成村民代表工作组。村民代表工作组在村民代表会议闭会期间负责村民代表会议的日常工作，并作为村级事权监督机构主要对村民委员会及其成员的治理行为实施监督。（2）民主理财小组。由村民代表会议推选3名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组。民主理财小组作为村级财权监督机构对村集体经济合作社管委会的经济管理工作实施监督，每月对村级财务情况进行审查，监督村级财务管理制度的实施。村民代表工作组和民主理财小组成员产生后向全体村民公示，接受村民群众的监督。
2．明确过错责任追究。为保证村务管理工作的正常开展，促使村干部公正、廉洁、谨慎地行使手中权力，预防违规决策、管理、审批行为的发生，"两监督一赔偿"制度充分关注了村干部过错行为的责任追究和经济损失赔偿问题。
第一，实行村干部公开承诺。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别作出公开承诺：依照法律和制度履行管理职责，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。
第二，签订村干部过错行为承担民事责任协议书。每位村民委员会、村集体经济合作社管委会成员分别与村民代表工作组、民主理财小组签订《村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书》。协议书明确规定，村民委员会、村集体经济合作社管委会成员对村集体建设项目的确定及其工程发包等11类管理活动，因违规决策、管理、审批等给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。
第三，依法追究民事赔偿责任。如果村民委员会或村集体经济合作社管委会成员出现管理上的过错行为，村民代表工作组或民主理财小组可责令其更正；如果村干部的过错行为给村集体造成经济损失的，可要求其立即做出相应赔偿；如果村干部的违约行为造成集体经济损失又拒不赔偿，则村民代表工作组或民主理财小组可以依据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长或副组长为诉讼代表人，代表村集体向人民法院提起诉讼，通过法律途径追究其民事赔偿责任。并规定本届村民委员会和村集体经济合作社管委会及其成员违约造成的损失，可以由下一届村民代表工作组、民主理财小组依法提起诉讼。
可见，航埠镇的"两监督一赔偿"是加强对村干部民主监督的一种制度创新和积极尝试。根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民群众有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村务管理活动和社区管理者的行为符合一定规范和社区民众的意愿。[1]但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷。其中最主要地表现在二个方面：一是村级民主监督缺乏切实、有效的监督机构；二是村级民主监督制度缺乏惩诫性制度安排。致使村民群众对村庄公共权力和村干部的监督处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态，村级民主监督因此而成为一种"软监督"。"两监督一赔偿"制度一定程度地解决了上述制度性问题，弥补了现行村级民主监督制度的不足。首先，"两监督一赔偿"制度强调了村级民主监督组织的建设，使村级民主监督特别是日常性监督有了具体的组

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