织依托和载体。其次，"两监督一赔偿"制度强化了惩诫程序性制度安排。明确了村干部行为过错的民事责任，具体设计了村干部过错责任追究的程序等。通过上述创新，弥补和完善了现行村级民主监督制度，找到了切实可行的村级民主监督的具体实现模式，促使村级民主监督由"软监督"转向"硬监督"，提高民主监督的效度，从而促进了农村基层民主的发展。
二
正如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》所指出："健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。" [2]实行村民自治20多年来的历史表明，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，地方政府居于至关重要的地位，其扮演的角色和发挥的作用直接关系到村民自治的有效实施和农村民主的正常发展。
应当承认，在中国农村推行村民自治制度之初，有相当部分地方政府，特别是乡镇政府受"压力型体制"的挤压，[3]同时出于自身利益等因素的考虑，对推行村民自治制度抱消极、被动的态度，甚至以各种理由和方式加以阻挠，成为实行村民自治的主要障碍之一。然而，我们在调查中发现，在航埠镇"两监督一赔偿"改革中，地方政府主动推动村级民主监督的改革和创新，努力对村干部的谋利型管理和违规型管理实施有效监督和制约。在这里，地方政府实现了角色的根本性转换，即村民自治的被动阻挠者变成为主动推动者。具体表现在：
1．制度文本的设计者
"两监督一赔偿"制度的形成并非是某些人的主观臆造，而是航埠镇政府在充分尊重国家法律、政策，尊重民众意愿基础上的一个艰辛的创新过程。为使民主监督新制度既能体现与时俱进的精神，又上合国家法律和政策、下合村情民意，航埠镇政府及其有关领导在制度文本的设计创制过程中采取了一系列措施：
第一，认真研究法律政策。农村民主监督制度的改革和创新，必须以国家的法律和政策为依据。为此，航埠镇领导组织相关人员认真学习和研究《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律和政策，深刻领会村民自治的精神实质，使其改革方案不与国家法律和政策相背逆。
第二，细心了解民众反映。从*学上分析，*制度的合法性主要来自于民众的认同。所以农村的制度创新务必结合农村实际，考虑村民的意愿。为此，航埠镇领导深入民众之中，细心听取村民群众的意见，并将村民群众的心声作为制定改革方案的基本依据。
第三，虚心听取专家意见。为使改革方案既合理合法、又切实可行，航埠镇的相关人员在设计和创制"两监督一赔偿"制度的过程中，广泛地征求和咨询了各方专家的意见：（1）多次咨询农村问题的专家、学者；（2）广泛征求司法部门的专业人士的意见；（3）主动请示上级党、政、人大等部门领导的指导。
第四，充分借鉴他人经验。在创制过程中，航埠镇领导还专门组队赴浙江温州瑞安市考察，学习瑞安市推行村干部过错赔偿制度的经验。正如航埠镇的相关人员所说，"两监督一赔偿"制度是在借鉴瑞安及其它一些地方成功经验的基础上，结合本镇实际逐渐形成的。
正是基于这些工作，使得航埠镇的"两监督一赔偿"制度基本上达到了上合国家法律政策、下合村情民意的要求。对照刚刚出台的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(2004年6月22日)，不难发现，两年前试行的"两监督一赔偿"制度，在基本精神上与其是一致的。两年试行过程中，农民群众尽管对这项制度中存在的一些问题还有种种异议，但对于"两监督一赔偿"改革本身是由衷的拥护和支持的。村民群众较普遍地认为：""两监督一赔偿"制度是给村民以民主，让村民更好地了解村务、财务"、"让老百姓觉得自己真正地参与了村务管理，真正地当了家、作了主"。
2．改革试点的组织者
在航埠镇的"两监督一赔偿"改革试点工作中，镇政府自觉扮演了领导者和组织者的角色。
首先，制定改革试点的相关政策。2002年9月18日，航埠镇党委制定并下发了《关于推行村干部"两监督一赔偿"制度的实施意见》，对推行"两监督一赔偿"制度的指导思想、组织领导、基本要求、方法步骤等做出了具体、明确的规定。
其次，建立改革领导机构。经过镇党委讨论决定，成立了以镇党委书记徐连土为组长，王立平、聂红彬、陈三生为副组长的"两监督一赔偿"制度试点工作领导小组。具体负责全镇"两监督一赔偿"改革试点的领导和组织工作。
再次，具体指导和实施改革试点工作。2002年9月，改革领导小组确定上村等4个村庄为首批试点村。10月上旬，专门制定了具体的改革试点方案。10月中旬镇试点工作领导小组分成三个工作指导组，分别进驻4个试点村开展试点工作。他们召开村民座谈会、村三委班子会议、村民代表会议等，分层次地进行改革试点的宣传和动员，发动干部和群众积极参与。在此基础上，召集村民代表会议，推选出村民代表工作组和民主理财小组两个村级民主监督组织。同时，结合本村实际，制定和完善了《村民自治章程》、《村规民约》、《村委会议事规则》、《村民代表会议议事规则》、《村级财务管理制度》等。接着，村委会和村集体经济合作社干部分别作出公开承诺（张榜公布），并分别与村民代表工作组和民主理财小组签订村干部过错行为承担民事责任协议书。
最后，培训民主监督组织成员。镇改革领导小组对4个试点村的民主监督组织成员专门进行集中培训，由镇有关领导就实施"两监督一赔偿"制度的意义、内容、方法和注意事项，村级民主监督的相关法律和制度，以及其它一些相关问题做了较全面的宣传教育。
在总结4个村试点工作经验的基础上，航埠镇政府又于2003年3月进行了第二批8个村的"两监督一赔偿"制度试点。
3．制度实施的保障者
"两监督一赔偿"制度是以加强对村干部的民主监督，以村干部承担民

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