总之，中央政府对扩大农村基层民主，发展村民自治给予了高度的重视。把实行村民自治视为实践"三个代表"重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；切实解决"三农"问题，落实党的各项农村政策的重要途径和保证。所以，一再要求各级政府以求真务实的精神，适应农村改革发展稳定的新形势新任务，结合地方实际，积极探索、开拓创新，扎实推进村民自治和农村基层民主建设工作。为此，不仅通过和颁布了一系列的法律法规、政策文件，而且还以村民自治示范活动等多种方式给予了强有力的推动，由此对地方政府形成了一种扩大农村基层民主，推进村民自治的高压之势，形成了地方政府在发展村民自治和农村基层民主过程中改革、创新的宏观政策背景和体制环境。如此，推进村民自治和农村基层民主成了地方政府的一项*任务。地方政府作为压力型体制的主要承载者，势必要以执行中央政府下达的各项任务特别是*任务为行为轴心，所以在中央政府积极推动村民自治和农村基层民主的压力下，航埠镇等地方政府主动进行村民自治的制度创新，健全和完善民主管理和民主监督制度，扩大农村基层民主，也就成了题中应有之意。
2．现行村民自治制度的缺陷
从一定意义上说，制度创新的动因来源于制度本身，村民自治制度的内存矛盾与缺陷是制度改革的根本动因。现行村民自治制度本身存在着不少缺陷，客观上影响了乡村治理的运作及其效能，迫切要求进一步的改革和完善。唯其如此，地方政府响应党中央的号召，通过改革和创新，健全和完善村民自治制度，也就成为顺理成章的事情。
无需讳言，现行的村民自治制度不够完善，本身还有许多缺陷。我们在航埠镇调查时，当地政府官员和农村干部、群众向我们反映了他们在实践中发现的村民自治制度的种种问题。比如：《村组法》等国家法律侧重于实体性方面的规范，而忽视程序性方面的规范，对应该"怎样做"缺乏具体、明确的规定，导致实际运作过程无所适从；《村组法》等国家法律和政策的统一化规定，不能适应各地农村多元化的实际情况，难以在村民自治实践中切实实施；村民自治的"四个民主"不配套，出现了农村民主"选举时热热闹闹，选举后冷冷清清"的现象；村民委员会是农村基层群众自治组织，按法律规定必须根据全体村民的意愿和村民会议、村民代表会议的决议管理村务，但村治运作中相当部分村委会干部存在着主观决策、违规管理的行为，缺乏制裁手段；现行民主监督制度存在种种局限，难以对村干部的行为实施有效的监督；村干部的不当行为给村集体和村民群众造成重大经济损失，无法追究其经济和民事责任；《村组法》赋予村民罢免村委会主任、副主任和委员的权力，因村民会议和村民代表会议由村委会召集的规定而难以实施；等等。[6]这些无疑损害了村民自治的治理绩效，影响村治的正常运行，引起了群众的极大不满，并有可能对农村社会的稳定与发展造成严重危害。 "两监督一赔偿"改革的倡导者和组织者一再向我们表明：正是由于现行村民自治制度，特别是其中的民主监督制度存在着种种缺陷，带来了农村治理中的许多问题，影响了乡村治理和农村安定。因此，他们在村民自治原则精神指导下，在不违背国家法律政策的前提下，结合本地实际推行"两监督一赔偿"改革，试图通过这项制度创新活动，进一步健全和完善民主监督制度，找到适合村情民意的、切实可行的民主监督实现形式，将村级民主监督从"软监督"变为"硬监督"，并由此更好地规范村干部的管理行为，促使村干部勤政廉洁、管好村务。同时，也为扩大农村基层民主提供一种有效的途径和方式。
3．地方政府权衡得失后的理性选择
村民自治制度对"国家"与"乡村社会"的边界进行了重新划定。《村组法》明确规定：地方特别是乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，乡镇政府对村委会等村民自治组织的工作仅限于"指导、支持和帮助"。但是在现有的压力型体制下，地方政府的各项农村工作和农村社会经济发展任务，又必须依靠村委会等村级组织去完成。在这一新的体制背景下，为了完成上级的各项任务，地方政府及其官员需要尽可能地与村委会等村级组织及其干部搞好关系，取得他们的有力支持和配合。正因为这样，在实行村民自治的一个时期里，出现了一些被学界称之为地方特别是乡镇政府与村干部合谋侵犯村民利益的行为。[7] 正是在这种特殊环境中，乡村治理因村民自治制度不健全，特别是村级公共监督不力而引发了一系列村干部违规管理、谋利性经纪的事件，严重影响了农村社会的稳定与发展，损害了治理效能。我们访谈的多位地方政府官员，几乎不约而同地指出村干部违规、谋利行为的普遍性，认为这造成了乡村治理的一系列问题，导致了村民群众的极大不满，因此必须进行改革，加强对村干部的民主监督。航埠镇的"两监督一赔偿"制度就是在这样的背景下出台的。
事实上，在当前的领导干部管理体制下，农村地方政府及其干部的政绩在很大程度上依赖于乡村治理的绩效。乡村治理状况是考核地方政府干部的一项重要指标，它直接影响和决定着干部的评价和晋级。所以，在某种意义上说，农村治理的绩效才是地方政府及其官员的根本利益所在。尤其是在以群众接受不接受、满意不满意为检验政府和干部工作的根本标准的新形势下，以民主为导向的村民自治制度的改革和创新，也就成了能够给地方政府及其干部带来巨大*效应的重要政绩工程。更何况，结合本地实际，进行村民自治的制度创新，本身是中央政府下达的一项重大*任务。基于此，航埠镇等地方政府及其官员作为理性行动者，在权衡利弊和得失之后，选择了改革和创新；选择了与村民群众"结盟"，依靠和支持村民群众加强对村干部的民主监督；选择了扮演主动推进村民自治和农村基层民主的角色。在特定的意义上分析，这亦可以说是地方政府与时俱进，对农村社会管理模式所做的一种适应性调整。
4．村民民主意识和权利观念的增强
自我教育是村民自治的重要方面。经过20多年的村民自治实践，特别是三年一届的村委会选举活动，村民群众得到了活生生的"民主训练"。村

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