的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。
大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。
综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移（定居）的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。
四、主要政策选择
4.1城市化过程中地方政府的职责
在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民（甚至是所有城市居民）提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢？我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。
广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。
就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口（包括迁移人口）参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面（以包括城镇非公企业职工）的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工（赵耀辉和徐建国，2000）。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了"老人"问题，以"个人帐户"为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。
相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分（获得户口）的迁移人口并不困难。
在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种"免费午餐"性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事

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