面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。
目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其"在市场经济条件下使用计划经济手段"所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。
5.2关于流动人口迁移机制的建立
首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据de brauw et al（2002）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为2000年的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少2000-2500万过去失地农民造成的"历史欠帐"需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。
其次，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，将促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。当然，也不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新迁移人口）为目标群体的廉租房政策。
5.3关于实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制
政策组合中另外一个重要的配套措施是在给予农村移民"城市福利包-农地使用权证"自愿选择权利的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府则从中抽取土地增值税，来为新增的、有"户口"之迁移人口所提供的城镇福利包进行融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。

政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有不损害经济效率、但同时改善收入分配这两个方面的合理性。
从经济效率方面看，理论上讲，土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有"外部性"的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。在实际操作中，土地增殖税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓"线性工程"用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增殖税的抽取应该只针对前面一类城市商业、工业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓"线性工程"用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市商业、工业开发用地而言，

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