忽略了服务型政府的本质，为服务而服务，搞形式主义；二是因为桨舵之误，重公共政策制定轻执行落实；三是因为矫枉过正，强调了服务型政府的服务职能而轻视了管理职能和监管职责。
第二节服务型政府的基本内涵
服务型政府是一个全新的政府管理模式，贯穿于政府工作的各个方面和层次，它的建设是一个深层次、全方位、复杂的系统工程。本文试图从理念、职能、制度、操作等角度出发，将它的基本内涵归纳为以下几个主要方面：
一、行政理念：“公民本位”、“社会本位”
价值理念作为行政主体共同认同的稳定的信念和规范，是整个行政系统的灵魂，是政府行动的先导，对政府的管理和服务活动具有决定性作用。
在服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。
二、角色定位：“服务者”
重新确定政府和民众的关系，这是建设服务型政府一切改革的初始点。政府是公民为使自身过上满意的生活而做出的制度安排。政府的性质说到底是一个执行机构、服务机构。从本质上说，政府只是社会与公民普遍需要的一种工具而已。政府是为社会需要、社会利益而存在的，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务。因此，政府管理模式应体现为满足社会和公众需求的服务型管理。
三、职能转换：有限政府
伴随着市民社会的发展，社会自治能力显著增强，过去那种“强政府，弱社会”格局面临挑战，当代政府所面临的复杂性，动态性和多元性的环境，政府部门必须依靠与民众，企业，非盈利部门共同治理与共同管理。公共管理理论认为，政府职能的实现是以政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能，实际上也不会真正有所作为。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承担无限的政府职能。
四、制度安排：民主政府
现代国家的公民需要民主，就像人类需要阳光和空气一样，它不仅是维持政府集体健康发展的必要条件，更重要是实现和保证政府公权力为公共利益服务的唯一可靠的依据。服务型政府正是与民主政治相匹配的政府模式，民主将贯穿于公共行政的全过程，将会成为政府提供公共服务的重要指导价值。在这种模式中，人民能够安排权力关系并因此而控制统治者，使其以公共利益为价值目标，最终为社会和公民提供优质、高效、便捷的公共服务。服务型政府最鲜明的特点应该是民主，即人民当家作主。只有这样，才能真正代表公众的利益，行使好人民赋予的权力。
五、制约机制：责任政府
责任意识是现代民主政治的一种基本理念。责任政府是服务型政府最基本的内涵之一；负责任，是现代政府应具备的主要品质。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。一个政府只有当它能够真正履行其责任时才是合乎理性的、道德的，才是合法的。对公民负责，就像医生要对病人负责、教师要对学生负责一样自然。从根本上说，政府的一切公共行政行为都必须符合和有助于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质就是我们所讲的公仆责任，履行其社会义务和责任，接受来自内部和外部的制度控制以保证责任的实现。
六、服务程序：透明政府
管制型政府的很大特点是自我封闭，工作的内容和程序不向人民公开；广大公众没有知情权，获取信息成为一种特权。一些行政人员利用职权占有公共信息，作为寻租的工具；以权谋私、欺上瞒下，严重地影响了政府的形象。承认并保护公民的知情权，让公民知晓行政活动的过程和结果，对政府而言无疑是一个严峻的考验和一场深刻的革命。了解政府信息，掌握政府信息，是公民获得主人地位的前提条件和重要保障；公开政府信息，归还公民的知情权，体现了政府对公民法律地位与法律人格的深刻反省与体认。
七、行为准则：法治政府
传统上人们认为政府是用来行使权力，管理和约束别人行为的。事实上，政府作为社会组织的一个形态，有自己的自身利益，有使自己利益最大化的冲动；行政人员也有利用自己手中权力谋取个人利益最大化的心理，这就需要依法对其进行约束。在人们的公共生活中，对于人们的自由和权利的最大威胁，莫过于掌握政治权力的政府。在政府权力大于法律的条件下，在掌权者的权力不受到任何外在约束的全能政府所控制的社会中，个人的自由和权利是没有任何保障的。政府权力具有自我膨胀和自我扩张的内在趋势，极容易被滥用，而公民权利被侵害几乎就是必然结果，则公民让渡权利组成政府的公共目的就难以实现。因此，权力必须得到控制。
八、结果取向：高效政府
政府管理是一种集价值、知识、智慧和技艺于一体的工作，既需要科学合理的制度、程序和设计，又需要特定的人力资源和物质资源的投入；公共行政的运行成本来自公共财政，即用纳税人的钱为公民和社会服务，对绩效的追求自然应该成为服务型政府的题中之义。任何一个实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。一个良好的政府必须是一个有能力的政府，也是有效能的政府。政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。

第二章服务型政府建设存在的问题及原因分析
第一节当前我国服务型政府建设存在的问题
建设公共服务型政府是我国地方政府在现实形势下做出的积极选择，目前已取得了一定的成效。然而，虽然我国对服务型政府建设的必要性和紧迫性的认识在不断深化，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理模式，但由

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