第二个问题相对而言比较复杂，这在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务实行垂直一体化经营的范围经济(economies of scope)。如果这种范围经济性不显著，那么，经营自然垄断性业务的企业就不宜同时经营非自然垄断性业务，即政府应对这两类业务实行企业“经营权”的分离，以有效地抑制企业利用自然垄断性业务领域的垄断地位，运用企业内部业务间交叉补贴（如对垄断经营业务制订高价，对竞争性业务制订低价）等战略手段，排斥在非自然垄断性业务领域的竞争企业的市场行为。例如，1989年英国对电力产业实行政府管制体制改革的一个重要内容，就是把电力生产、输送和销售业务实行“经营权”的垂直分离，具有自然垄断性质的电力输送业务由新组建的“国家电网公司”独家经营，但该公司不能同时经营属于非自然垄断性业务的电力生产和销售，这些业务逐步实行多家企业竞争性经营。但是，如果自然垄断性业务和非自然垄断性业务之间的范围经济相当显著，若对这两类业务实行“经营权”的垂直分离，就会增加产业的生产经营成本。因此，在这种情况下，政府可允许企业实行垂直一体化经营，但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务分别实行财务上的独立化，以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。在英国的电信、煤气供应产业政府管制体制改革中，就是采取这种管制政策的（当然，这并不一定是最优政策）。可见，对自然垄断性业务和非自然垄断性业务的分离既可采取“经营权”的分离，也可实行企业财务上的分离。对这两种不同程度“分离”方式的抉择，主要取决于垂直一体化经营的范围经济性。 总之，在基础设施产业实行有效竞争的一个比较可行的管制政策思路是：首先区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，然后把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管制机制；而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。政府对经营垄断性业务的企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量对其竞争企业采取反竞争战略，从而较充分地发挥竞争机制的作用，在总体上使整个基础设施产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。 四、按照经济原理制定基础设施产业的管制价格 建国以来，中国在基础设施产业主要不是根据一定的经济原理，而是较多地考虑非经济性因素来制定管制价格的，具有较大的“随意性”。其客观原因是，基础设施产业所提供的产品或服务不仅是国民经济中其它生产部门的投入物（或称“上游产品”），其价格水平直接影响众多生产部门的成本和最终售价，而且也是广大居民家庭不可缺少的生活必需品，其价格水平直接影响居民的日常生活费用。因此，政府为了控制通货膨胀，使大多数居民在工资增长速度不高的情况下仍能提高实际生活水平，就对基础设施产业制定较低的管制价格。其结果是，基础设施产业的固定成本（主要表现为投资）基本上由政府负担，管制价格构成中的成本主要是可变成本。根据政府管制经济学中的价格管制理论，政府制定管制价格的三个主要目标是：刺激企业的生产效率，维护企业的发展潜力和促进社会配置效率。显然，中国长期以来实行的这种不符合经济原理的价格管制体制，不仅缺乏对企业生产效率的刺激，企业没有自我发展的潜力，而且，由于许多管制价格低于边际成本，这也不符合社会配置效率的要求。可见，这种价格管制体制的经济性能是不理想的。不仅如此，这种价格管制体制在实际运行中，还必然存在与政府对价格管制的初衷相悖的现象：由于较低的管制价格不能刺激企业的生产效率，企业缺乏自我发展，不断扩大经营规模的能力；同时，政府作为主要基础设施建设项目唯一的投资者，由于受财力的限制，无力对基础设施产业持续地进行大规模投资，以适应基础设施产业的发展需要。作为一种必然结果，基础设施产业的供应能力与需求存在很大缺口，许多生产企业为此不得不中断正常生产，从而造成巨大的经济损失。如1992年中国因缺电而损失的工业产值达5473―7293亿元（尔仁，1994）。基础设施产业的供需矛盾也在相当程度上影响了人民的生活质量。因此，为从根本上改变这种状况，改革我国基础设施产业现行价格管制体制势在必行。 英国在基础设施产业政府管制体制改革前，政府在制定管制价格时，也经常首先考虑*因素，其次才考虑经济因素，因而不能刺激企业提高生产效率。英国对基础设施产业价格管制体制改革的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即rpi―x价格管制模型，rpi为零售价格指数（即通货膨胀率），x是政府对企业所规定的生产效率增长率，政府对x值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的x值。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。此外，由于英国政府对电信、电力、煤气供应等基础设施产业所规定的x值都大于零售价格指数，而且有不断调高的趋势(stephen j.bailey,1995,pp.318―321)，这意味着rpi―x是一个负数，企业每年必须把价格下降丨rpi―x丨，这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格，有利于提高社会配置效率。因此，英国的价格管制模型具有较好的经济性能。 根据中国基础设施产业现行价格管制体制存在的问题，并借鉴英国的经验，中国价格管制体制改革可采取的一种基本思路是：逐步以经济原理为基础，建立高效率的价格管制体制。目前特别要重视以下几个基本问题： 1.管制价格应具有刺激企业努力降低成本，提高生产效率的功能。由于被管制企业通常具有市场垄断力量，这要求管制价格制定者首先能识别企业的两种利润来源：即较高的生产效率和市场垄断力量；然后，客观评价企业

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