必须寻求新的合法性资源，才能保持并巩固对国家的领导。
文革之后，当意识形态催生的理想主义激情逐渐消退，人们对现实世界的物质困窘变得更加敏感，“落后的生产与不断增加的物质文化需求之间的矛盾”已成为社会的主要矛盾。新的领导层准确把握到政治生活中的这一变化，并意识到政权的合法性结构已发生了变化，经济发展已经成了稳定政治统治的最有效机制。领导人开始不断强调经济对政治统治的决定性作用，如邓小平在对各省、市、自治区一把手的会议上强调：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[2](p194)“政治工作要落实到经济上面，政治问题要从经济的角度来解决。”[2](p195)“不搞现代化，科学技术水平不提高，社会生产力不发达，国家的实力得不到加强，人民的物质文化生活得不到改善，那么，我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固，我们的国家安全就没有可靠的保障。”[2](p86)因此，与传统意识形态重阶级斗争等侧重点不同，新的意识形态更加注重现实，它强调基于现代化导向的经济发展，以及基于民族主义的国家富强愿望。由此，发展正式成为政治执政的主要导向。
然而，以财政分权促经济发展的路径，对国家政权内部的权力结构必然会带来影响。无论是出于马克思主义理论的影响，或是出于对中外历史经验的认识，执政党的政治理念中，经济自治与政治集权绝非可以相互孤立看待的。如党内重要的理论家陈云就指出：“中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础。没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的。”[3](p365)几年后，宋平再次借陈云的话表达了同样的思想。[4]①因此，改革者必定考虑过的一个问题，就是通过何种机制能将经济自治与政治集权联系起来，如何保证政治集权，并运用政治集权来防止地方可能出现的偏离。虽然在改革时期，地方获得了大量的经济与管理权力，但在政治上，央地关系仍然保留了中央集权的特征。而中央实现政治集权的方式，则主要通过对地方干部的人事控制。国家政治机构的组织原则中，一个非常实质性的原则就是党管干部。所谓的党管干部，就是一切干部都是党的干部，都应该根据他们所担任的职务，分别由中央、各地区及各部门的党委及党组所在单位的党委负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定。并按干部管理权限，由主管党组织批准。[5](p384)在理论上，党管干部原则可以实现两大政治功能：第一，保证党对国家政治生活的领导地位；第二，保证一体化的官僚队伍，从而满足现代国家的行政管理需要。党管干部原则塑造的是一种特殊的党国同构关系，通过这一原则，行政组织事实上被镶嵌在党组织之中，中央可以通过各级党委、党组控制各级各类干部，形成了一个层层控制的干部体系。

从宏观上讲，正是由于党管干部原则的存在，才使中央对地方保持了权威的特征，在这一特征中，中央保持其政策制定者的地位，而地方则主要是执行中央的政策。党对干部的控制，使中央能够掌握改革的进程。中央能够克服地方的阻力，自主地推行改革方针，如沿海率先发展战略，就主要由中央政府所推动，尽管受到了内陆省份的强烈抵制。在保证中国改革的大方向，在克服地方保护主义、保证宏观经济平衡以及在诸如防止国家分裂等问题上，由党管干部所保证的中央权威具有实质性的作用。
三、依赖、权力内化与协商型央地关系的产生
尽管中央拥有撤换任何地方领导的权力，但是中央的发展目标导向，使得中央与地方之间已不可能是一种单纯的命令与服从关系，而是一种基于理性选择的交换关系。事实又表明，在分权改革以来，中央与地方的关系已不是简单体现为“中央制定政策、地方执行”，而是充满了谈判、交易、讨价还价。地方力量的兴起所形成的多元力量格局,已经改变了中央与地方政府的政治运作模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者, 转化为具有实际的相对独立性的行为主体, 中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻,“上有政策、 下有对策”。甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益, 在越来越多的政策领域与中央讨价还价。公共政策的制定和执行模式发生了基本的变化,协商的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式。种种情况表明，央地间已经演变为一种基于利益的协商关系，在这种协商关系中，中央与地方都从自身的利益出发来选择自己的行为模式。
这种协商关系主要产生于两种机制：（1）中央与地方的相互依赖性。[6](p351)一方面，中央必须依赖地方政府，才能实现其发展目标，只有激发地方的积极性，才能实现经济发展；而地方在政治上也依赖中央，尤其是地方领导人，必须得到中央的认可，才能保证其政治前途，同时，地方要加快发展速度，在区域经济发展竞争中获得先机，也必须依赖中央在政策上的倾斜，包括财政转移支付、经济发展自主权限等。因此，综合这两个方面双向依赖的存在，使中央与地方关系中产生了一种协商结构，替代了之前的命令—服从结构。（2）权力内化的需要。尽管意识形态的功效在文革结束之后明显地削弱，但它仍然是考察央地关系时不可忽视的因素。因为任何权力的运用，都不可能是单纯的基于强力的压制，还要使强力所指的对象，具备服从的内在动机。换而言之，权力拥有者必须通过一定的合法性转换机制，才能持续而有效地运用其权力。李芝兰将这种转换称之为“内化”，她指出，“仅仅依赖中央的政治控制来解释省领导的行为是软弱无力的。理由之一是如此形态的中央权威太过赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部个人之所以采取某种态度或行为模式，是因为他们“接受这种态度和行为背后的根本价值观”。[7]然而，在李芝兰看来，中央与地方之间基于政治与经济利益的协商机制不能形成内化，因为在这种相互利益协商的关系下，干部之所以会采取某种态度或表现出某种行为，不是因为他们有共同的信仰，而是为了取得某种现实利益。②这也就是说，在文革结束以来的国家政治生活中，意识形态仍然是重要的权力“内化”机制。不过在改革开放以后，使地方服

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