这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于*科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主*的一份科学研究纲领，是现代*学本来就应该是的样子。

   一

   从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在*上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的*学理论和分析方法。

   从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切*学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，*学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代*类型在三个维度上发生重大转向：

   第一，从高级*向低级*变迁。一般而言，高级*首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级*是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的*关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级*也是一种*类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、*和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级*通常

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