制度运作来看，行政复议的实施情况并不是很好。从总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，2007年全国行政复议申请数量较前几年有所下降。值得注意的是，同期的行政诉讼案件增长明显，信访中行政纠纷方面的案件也节节攀升。这在一定程度上反映出行政相对人对行政复议制度缺乏信任。同时，行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性受到质疑。全国行政复议机关维持率大约一直在50%以上。另外，向人民法院提起行政诉讼的案件中，70%以上是没有经过复议直接起诉的，这也从一个侧面反映出行政复议的公正性是不被认同的。还有，行政复议效率低下、救济效果相对滞后。由于受“行政化”指导思想的影响，很多地方用办文的方式办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批，等到最后的批示下发给承办人，至少要白白花去半个多月的时间。
为了进一步完善行政争议解决机制，进一步增强行政复议制度的可操作性，修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足，2007年5月29日国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》），自2007年8月1日起施行。《条例》共7章66条，以充分发挥行政复议制度在构建和谐社会中的作用为取向，其体系与我国基本国情相结合，体现了落实国家基本行政救济制度和保护人民利益并重的精神。[王雅丽．《行政复议法实施条例》的制度创新[j]．河南教育学院学报(哲学社会科学版) ， 2007(5)：120．]《条例》的制度设计，在许多方面体现了实用和创新的鲜明特点，对我国行政救济制度的发展以及民生的保护将会产生重大的作用。其创新集中表现在强化行政复议机构的建设，从组织上保证行政复议制度的有效运作；通过相关制度的健全和创新，畅通行政复议渠道；引入听证制度，健全行政复议的审查方式；确立了行政复议权利告知制度；规定了复议中的调解和和解制度，行政机关的“有错快改”制度等方面。

二、我国行政复议制度的现实弊端

尽管《条例》对行政复议制度作了深度完善，但囿于下位法无法根本弥补上位法的不足，我国的行政复议制度仍然存在以下弊端：
第一，行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。我国行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任，缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系。这样既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。同时产生了各种缺陷：首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于所属的行政首长，没有自主决定权。其次，国家行政追求的最终目标就是提高行政效率，但是在行政复议这一体系中，由于没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。复议组织的超然、独立是作出公正复议决定的重要保障。
第二，行政复议人员缺乏应有的专业性。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查复议案件并做出复议决定，应具有与其职责相应的专业知识和工作经验，法律应严格规定行政复议人员的任职资格，保证复议人员尽职尽责，真正发挥行政复议制度的作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵涉面广，行政复议人员若缺乏对法律精神、制度的宏观把握，不熟识各种法律法规，很难担此重任。各国均对行政复议人员任用资格作出严格规定，一般均要求精通法律，国外行政复议人员不少都是执业律师出身，有较高的专业水平和福利保障。但我国现行法律对复议人员任用资格无明文规定，许多复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离，复议人员稳定性差，复议工作缺乏必要连续性。

第三，行政复议范围仍然不够宽泛，内部行政行为不能申请复议，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。对可以申请复议的规范性文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起等。其实行政复议既然是行政系统内部进行复查复审，对复议范围的规定应当比行政诉讼宽泛，不宜于人民法院审理的案件，都应当纳入到行政复议范围内。
第四，在审查方式上过于强调书面审查，存在不可避免的缺陷。省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序；忽视了纠纷各方程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。

三、我国行政复议制度的未来展望

为了更好地发挥行政复议制度促使行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益的重大作用，充分实现行政复议制度立法宗旨，鉴于上述行政复议制度中的弊端，笔者对未来我国行政复议制度作如下展望：
第一，逐步设立独立的行政复议机构。复议机构的独立设置，不仅是各国行政行为审查机制的共同发展趋势，也是我国加入wto后面临的现实要求。wto规则所涉及的司法审查，只要求审查机构保持充分独立性，并不排除审查机构具有形式上的某种行政属性。增强行政复议机构的独立性，可以参考美国的行政法官制度和韩国的行政审判委员会制度，考虑在县级以上各级地方政府和国务院各部门设立独立的不受本级政府和部门控制的行政复议委员会。复议委员会聘请约占复议委员会人员总数的1/2以上的专家担任委员；让专家委员参与所有“开庭审理”的案件。
第二，建立行政复议人员任职资格制度，确保行政复议人员的专业水平。毫无疑问，没有复议机构的独立地位，很难吸引有能力有志向的专业人员进入行政复议队伍，但如果不能确保复议人员具有与职责相适应的专业水平，即使设立独立的复议机构，也无法达到设立复议制度的本来目标。因此，对复议人员提出相应的专业要求与复议机构享有独立地位同等重要。国外行政复议人员，一般都有相当法律水准，不少都是执业律师出身。[ 美国的行政法官就是为了解决行政争端的繁琐而产生的，并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。见王名扬．美国行政法[m]．北京：中国法制出版社，1995：4

上一页  [1] [2] [3] 下一页