社自由和集会、游行、示威自由等)、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利(包括财产权、劳动权、休息权和物资帮助权等)、文化教育权利、监督权和取得国家赔偿权等;同时在这种分类的先后顺序中也隐含着一种权利价值评判标准,即前序列的权利大于、重于、优于后序列的权利。我们认为这样一种价值评判标准是符合近现代人权理论和宪政理论的。现代民法理论也正是基于此标准将人的权利分为两大类:人身权(包括人格权和身份权)和财产权;同时也建立了“人身权大于、重于或优于财产权”这样一种价值评判标准。事实上在权利(权益)与权利的冲突中,迄今为止我们所能找到的惟一客观公平(至少在法律程序和地位上如此)且符合现代人权和宪政理论的评判标准仅限于此。这个标准如果不能算是最好的,但至少也是“无奈中最合适的选择”。
回到苯污染案中,显然,工人的安全与健康属宪法中基本人权范畴,而工业主的投资成本仅属于财产权,依据前标准,前者明显优于后者,即工人的安全与健康应该是首要保护的。可是联邦最高法院却在判决中保护了工业主的财产权。联邦最高法院的判决违背了基本人权理论和宪政原则?当然不是。联邦最高法院所采取的“成本——效益分析”,也正是基于上述的评判标准。问题的关键在于行政诉讼的“证据规则”。我们在下面即将谈到。

(三)行政法在评判利益冲突中的作用
行政法乃是依据宪法而制定的,宪法的精神和原则都应在行政法中得到尊重和遵循。因此,上述的有关权利(权益)的评判标准也应该在行政法中得到遵循和体现,即行政法的原则和上述的评判标准是统一的。我们的评价标准在进入行政法领域时就取得了一种更客观和更要求得到一体遵循的形式:行政法原则、概念和范围。也即是说,有了行政法后,行政法的原则、概念和规范就成为了我们进行权利评判的标准,我们不需要再去援引人权理论和宪政原则了;而且直接参照行政法的有关原则、概念和规范较之援引宪政理论更客观和权威。因此,行政法在评判利益冲突中最大最显著的作用就是将这种评判转变为法律的评判。然而需要指明的是,这种法律评判并不仅仅指法院在行政诉讼中的裁判,它包括行政法所内涵的所有方式:行政处理;行政裁决;行政复议;行政程序和行政诉讼等。以本案为例,在案件进入司法审判前,无论是行政机构还是工业雇主们,他们对这两种权益冲突都有了各自的评判,试想如果他们的评判都是严格依据行政法的标准来作出的,那么冲突就会自动化解,案件也就不会走到法院。可见行政法的评判不仅可以是事后的(行政诉讼中的评判),也可以是事前和事中的。
行政法在评判利益冲突中的第二个方面的作用体现在“证据规则”上。法律的评判要做到客观、公平,所能找到的方法却不多,现在所能找到的也就是“证据规则”。这似乎又是我们文中的一个“无奈但合适的选择”。“法律的评判主要是证据的评判,除了客观的证据,没有什么能让我们相信客观、公平,甚至逻辑、推理也不能,因为它们是那样的不确定。”在本案中,行政机构正是失败在“证据规则”上,由于找不到任何证据来证明将苯的浓度降低到1ppm会给工人的安全和健康带来改观,所以它所作出的行政决定是“随意的”,即行政机构的评判虽然符合行政法在评判权益冲突中的第一个方面的作用——工人的安全、健康权优于、重于工业雇主的财产权,但是它没有证据来证明它的决定是对工人的安全和健康是更有利的,因此违背了行政法在评判权益冲突中的第二方面的作用——证据规则,它的败诉是必然的,也是符合法律的。在法律评判中,任何想当然的推断和猜想都是不被认可的。我们不能认为:既然苯是对人有害的物质,那么它的浓度应该是越低越对人体有利,所以要将浓度降低到1ppm。这不是法律的证据规则的思维方式。法律的证据规则要求,即使降低浓度对工人是有利的,只要没有客观的证据证明(例如病理学、医学证据),法律和法官就不会支持。尽管后来和实际情况是让人尴尬的:近十年后,医学和病理学都证明:苯浓度为10ppm的确对工人是很危险的,而1ppm则安全得多;于是行政机构制定的降低浓度标准得以通过。或许你要感叹:如果十年前行政机构胜诉,可以挽救多少工人的生命!但站在法治的立场上,我们认为十年前的败诉和十年后的胜诉都是理性的。
(四)行政法的基本目标
以上只是许多案例中的一个,事实上在任何场合,行政机关在行使职权作出行政行为时,都不可避免地面临着行政成本和行政效益的冲突。衡量成本和效益的大小既是行政机关的职责,也是行政法的基本任务。如果效益大于成本,则行政行为是理性的、合法的,反之则是非理性的、违法的。行政成本也就意味着另一种利益,行政法的主要任务就成了评判利益冲突(可以是行政机关自我评判,也可以是行政相对人和司法机关通过行政诉讼的方式评判),最终保护较大的利益;而保护了这种利益也就意味着保护了较大的公共利益,实现了公共利益的最大化。归根结底,行政法的基本目标只能是:保障公共利益最大化。而成本——效益分析乃是其具体运作的基本方法

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