【摘要】地方公债制度在我国已经建立。通过“宪政是多元主体利益的平衡机制”和“宪政是一个历时性的动态过程”这两个标准建立的分析框架，本文分析了2009年地方公债制度给我国宪政建设所带来的变化以及可能产生的影响。如果以更加宽容平和地心态考量这一关涉宪政建设的制度变革，人们将会看到这一制度革新对于央地分权以及地方政府“主体性”建构所具有的积极意义。当然，其间所存在的制度缺漏依然需要在宪政主义的指引下逐步加以解决和完善。
【企业债进行筹资。这种宁愿通过“国债”或者“地方曲线债”来弥补地方财政支出的不足，而千方百计避免地方债的做法表明，在过去相当长的一段时间内，中央政府并不愿意承认地方政府的主体性。[8]而2009年地方公债制度的建立则让这一情况有所改观。
（二）哪些制度依然坚固如初？
当然，2009年地方公债制度的建立对于宪政建设并非百利而无一害，这不仅仅是因为建立地方公债的相关宪政前提没有满足，因而可能带来不必要的风险，而且是因为这种出于保一时经济增长之需（实施积极的财政政策）而进行的制度变革，实际上已经把地方公债异化为“准国债”，因而大大抵消了其对于宪政建设所可能具有的重要意义。
依照地方公债制度建立的理论基础，地方政府对地方选民负责，提供地方选民所需要的公共产品与公共服务，所以地方政府有权基于地方公共利益的需求发行地方公债。正因为如此，各国的地方公债都具有以下特点：①以发展地方公共事业为目标；②以地方财政收入为担保；③风险高于国债，但是利率也高于国债；④投资主体主要是市场，因而具有较强的流动性。LoCALhOSt但是2009年中国地方公债的发行却极具中国特色，因而显得有些另类。（关于国债与2009年地方债以及地方曲线债的区别可以参见图表2）
首先，在中央政府的主观意图上，这次允许地方发行公债的目的极为明确，即“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”，而并非是为了在划分中央和地方公务（事权）的基础之上承认地方政府的“主体性”。[9]因此《管理办法》规定，筹集来的资金只能用于中央投资地方配套的公益性建设项目或者其他经过中央政府认可并批准的项目。尽管这些项目在客观上多属于地方公务和地方公共产品，比如“保障性安居工程，企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划能够在多大程度上满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。相关详细讨论可以参见前引苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》一文。
[7] “国税与地税合并”的呼声在分税制改革以后一直不绝于耳。2008年全国人大会议上宋亚养等代表的呼吁使该问题引起了政府以及大众的高度关注。另外，中国财政学界也有专家持此论调。可以参见蒋大鸣：《税收成本高国税地税合并或为改革方向》，载《东方早报》2009 年1月22日（第a22 版）。
[8] 由于《预算法》禁止地方政府发行地方公债，因此有些地方政府就通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式筹集资金。“公司债型地方债”是指地方政府首先成立一家隶属于政府的投资公司，然后政府通过这家公司发行企业债券或公司债券。比如上海市政府1992年7月就成立了隶属于上海市政府的城市建设投资开发总公司，专门负责对城市建设和维护的资金的筹措和使用；另外，北京2003年3月发行的20亿元奥运工程企业债券也属于这种类型；“资金信托型地方债”是指地方政府借助于信托投资公司，通过信托来实现融资的目的。比如2002年7月18日，上海爱建信托投资有限责任公司公开发行5.5亿元的“上海外环隧道项目资金信托计划”就采用此种方式。本文将这两种“准地方债”统称为“地方曲线债”。
[9] 这里的结论并不与我们上述得出的“中央政府实际上承认了地方政府是独立的利益主体”的结论相冲突。因为从主观上来说，中央政府确实没有，可能也不愿意承认地方政府的主体性，但是地方公债制度的建立客观上实现了这一效果。这种主观与客观的矛盾与冲突实际上表明了中央政府对待地方公债制度的暧昧和谨慎态度。
[10]《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《商业银行法》第4条规定“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”
[11] 因为从2009年地方公债的发行来看，并非所有的省份都发行了地方公债，而且发行地方公债的各个省份，发行的额度也各不相同，所以，如果中央财政用全国人民的税收去偿还某一地方的公债将导致地区间的不平等。而且这一先例一旦建立，会刺激地方政府寻求各种自利手段迫使中央政府偿还地方债，这即是所谓的“反向恶性竞争”。
[12] 刘军宁：《什么样的制度阻止了地方发行公债？》，载价值中国网http://***.cn/estate/estate-zcfg/news/2010/03-25/2188726.shtml，最后访问日期为2010年3月27日。
[17]在荷兰，市政当局的财政支出规模和单笔市政公债规模的建立标准是由包含一系列复杂的变量的公式计算出来，其中包括当地居民的收入水平，土地利用情况，不动产的价值与区位等等，市政当局并不能随意发行地方公债。相关讨论可以参见前引arnold van der valk文。
[18] 马光远：《地方政府发债的宪政逻辑》，载《南方都市报》，2008年11月1日（第a31 版）