业开发，而另一方面却通过征收补偿的方式，将集体土地转化为国有土地，出让给开发商开发。经过这一转化，政府获取了巨额的差价，开发商获取了高额的利润，但是农民却很难得到足额的补偿，这显然“是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排”。在激荡的中国社会转型期，这种制度性安排在客观上并不能起到让大多数农民加速转变身份的作用，相反，制度性不公却给社会和谐带来巨大隐患。

三、明确宪法规定，推动农村土地使用权的流转
由于以《宪法》为首的法律规定存在不足，使中央“建立健全土地承包经营权流转市场”难以真正落到实处。为此，可以通过宪法解释的方式明确如下重要问题，为土地使用权的流转提供宪法保障。
(一)明确农民对集体土地所有权的主体地位
此处所谓的“农民对集体土地的所有权主体地位”，并非意指农民对其所承包土地享有所有权，更非人们所担心的“土地私有化”，而是指作为农村集体经济组织的成员，以集合的方式对集体所有的土地享有怎样的权利。“集体所有”并非一个法律概念，“集体”是由单个的农民组成的。目前，学界对农民的共有权已达成基本共识，但究竟为哪种共有?却存在不同见解。
不仅学术界对农民集体土地所有权认识迥异，立法也较为混乱。《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。并报乡(镇)人民政府批准”，但并未列明是何种情况下由集体组织以外个人或单位的承包，当然也包括村民将土地转包给集体组织以外的成员情况，必须经过严格的同意和批准程序，这更接近“共同共有”的含义。而《农村土地承包法》第四十八条对此作了“发包方”的主体限制，并未规定承包人流转给集体组织以外的成员予以表决、审查，仅在第三十三条第五款规定了：“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，这更接近按份共有的含义。共同共有与按份共有的界定都欠科学，相比之下，“集合共有”更符合我国今后新农村的发展：其一，集合共有是一种基于身份的结合，注重成员的生存与发展权，在我国农村社保体系不健全的情况下，可以缓解农民因流转土地使用权带来的后顾之忧；其二，可以厘清我国目前关于农村土地流转对所有权影响的误区。有些人认为《决定》是农村土地私有化的先兆，而按份共有实际上就是一种有约束的私有，并不符合我国实际；其三，更有利于保护农民合法、合理地进行土地使用权流转。集合共有除了可以由成员来行使财产权利，另外还可以在建立一定的收益机制的情况下允许他人使用。因此，在不影响集体利益的情况下，成员完全可以自主地将自己对土地的使用权利转让给包括非集体成员的其他人，而不像共同共有那样，转让必须经过其他全体成员或者三分之二以上成员的同意。
(二)明确农民是农村土地使用权流转的主体
无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》关于土地流转的主体界定都比较模糊。这样就造成了实际上是村小组、村集体以及乡镇在操控着土地流转市场。《决定》出台以后，2008年12月11日农业部[2008]1o号文《关于做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，重申了“切实维护农民土地承包权益和流转主体地位”，指出：“在指导农村土地承包经营权流转工作中，要正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。”这是我国关于农村土地流转的基本政策，凸显了农民的土地流转市场的主体地位。
(三)土地承包经营权概念的回归
我国《宪法》规定了农村实行“家庭联产承包责任制”，但并未对其进行任何解释。《物权法》在“用益物权”编中规定了“土地承包经营权”，而其他土地的用益权则直接称为“建设用地使用权”、“宅基地使用权”。所有权有占有、使用、收益和处分四项基本权能，根据物权理论，这四项权能其内涵都是十分明确的，而“土地承包经营权”从名称上看并不在这四项权能之内。就土地承包权而言，遵循国外的立法例，回归到“土地使用权”这一约定俗成的法学概念上来是今后的趋势

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