益和公共利益的基本精神都强调个体的、局部的、特殊的利益应当服从更大范围的普遍的整体利益。当然?人民利益并不排除个人利益?正如公共利益决不是凌驾于个人利益之上或游离于个人利益之外的特殊利益一样?其最终目的都是为了实现和增进个人利益。
从目前世界上大多数国家的宪法文本上看?“公共利益”已经成为一项重要的宪法原则?以及在一定范畴限制公民权利的前提条件和正当理由。宪法规范的这一原则性设定?要求体现于其下位多类多层级的具体法律法规中?从而也为当代中国特色社会主义法治建设提供了可靠的法治资源和制度保障。
二、实施公共利益原则的宪法基础
近代宪法是世界资产阶级革命的产物。一般认为?近代宪法属于政治法?主要表现为规范政治生活?不干预经济、文化生活等行为。但随着现代社会的发展?国家与社会趋于融合?宪法范式也出现了一定的相应变化?即政治宪法的社会转向?表现为宪法除了继续规范政治生活外?已深人到包括社会公共领域在内的诸多领域。其中?宪法对于公共利益问题的重点关注?就是宪法范式转向的反映?体现了现代宪法致力于实现的价值追求。
公共利益概念的特性?要求“公共利益的需要”必须以宪法的名义进行。相对于其他有明确内涵和外延的概念来说?公共利益十分特殊?其“最特别之处?在于其概念内容的不确定性”。具体而言?包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。此外?公共利益还是一个开放性的概念?随着人类社会历史的演进而不断地变换内容。公益概念的这些特性?极易导致在实践中被误用或滥用。因此?为了避免公共利益内容发生变异?以及沦为少数人或政府侵害公众利益的利器和工具?应该通过必要的法律对公共利益进行严格限定。但是?法律在将公共利益具体化时?必须以宪法为依据。有学者认为?宪法对公共利益的概括规定?代表了立宪者对立法者的一种立法委托?立法者不仅必须将宪法所设定的基本思想与目标完全明白的表现出来?并且还应将宪法中留下的公益之空白所引起的不确定?限制在立法技术绝对必要的标准上。换言之?立法者不能只是在法律条文内重复运用宪法的公共利益之用语?还必须以宪法的名义?在宪法原则的指导下?对公益作出具体的规定。

宪法实施的过程?就是以宪法为依据的利益协调过程。宪法关系涵盖了两层意义:一是政府与公民的关系?即权力与权利的关系;二是政府各部门之间的关系?即权力与权力的关系。其中?权力和权利分别是公共利益与个人利益在宪法中的一种制度化形式。因而?实施宪法的第一层关系?就在于处理公共利益与私人利益之问的矛盾。对于这样一个“永远的难题”?应该立足于尊重个体的观点?对“公共利益优先”原则进行适当限制。因为?一方面?公共利益只有被具体的个人享用时才有价值和意义;另一方面?中国传统文化中一脉相承的整体主义思想很容易对个人利益造成侵犯?即使是与公共利益相容的个人利益?也有可能被排除在整体主义者所主张的公共利益之外。实施宪法的第二层关系?在于处理公共利益与公共利益的矛盾。公共利益本身也具有不同的层次?如国防利益与市政建设利益是不同层次的公共利益。如果不同层次的公共利益发生冲突?法律上需要解决的问题是如何使公共利益最大化。为此?拉仑兹指出:“因为我们缺乏一个由所有法益及法价值构成的确定阶层秩序”?所以?必须在个案中对冲突的利益进行具体考量。目前?各国普遍采用两种方法对个案中之法益进行衡量。其一?“依其位阶衡其轻重”;其二?尊重一般的法律原则?重视其它“独立并超越于个别客观的基本权利价值的各种标准”。本文认为?第二种方法更加适合于实践中的公益考量。
宪法以其价值要素为公共利益的实现提供政治前提和法律依据。宪法价值是一个完整的体系?包括人民主权、权力制约、民主、法治等内容?这些价值要素为公共利益的实现提供了必要条件。(1)宪法以人民主权为政治基石?为公共利益的实现提供基本的政治前提。人民主权即”全体人民享有全部权力‘?。无数历史事实证明?只有主权属于人民?人民当家作主?国家和政府才可能真正成为公共利益的代表。(2)宪法确认的权力制约体制为公共利益的实现提供制度支撑。孟德斯鸡说?一切有权力的人都容易滥用权力?而要防止滥用权力?就必须以权力约束权力。宪法所确立的国家权力之间、社会权力与国家权力之间、公民权利与公共权力之间相互制约的体制?对促进公共利益的实现?协调公共利益与个人利益的关系起着重要作用。(3)宪法通过确立民主原则?弥补公共利益原则的缺陷。在大多情况下?“公共利益”仅仅代表多人的利益?未必能充分照顾到少数人的利益?这意味着公共利益原则是不完善的。而宪法民主原则中保护少数人权利的规定?恰好能弥补公共利益原则的不足。(4)宪法中的法治原则为公共利益的衡量提供基本准则。德国公法学家阿道夫·默克认为唯有用“法律形式”表现出来的国家目的?才属于公共利益?只有将国家目的“法制化”，才能完成承认其为利益的过程。不仅如此?法治原则还为公共利益的实现提供了最基本的法律秩序环境和强制性手段。总之?宪法的基本价位要素是?将公共利益行为完全束缚在宪法框架之下?从而保证了公共利益原则的实施。
三、公共利益原则异化的宪法矫正
“异化作为一个哲学范畴反映的是一种主客体之问的对抗关系?即指某物变成了异于原物的东西并反过来与原物对抗。.,rol一般说来?仟何法律原则都有积极作用?如果其被滥用?则必然会产生不同程度的消极甚至反向功能而发生异化。公共利益原则也是如此。根据实施者的行为类型?公共利益原则的异化可呈现两种不同形式:其一是公共利益弱势化?即公共利益原则的实施主体没有有效实施这一原则造成公共利益的萎缩。其二是公共利益泛化?最典型的表现就是一些部门在协助国家制定有关法律法规时?以公共利益的名义为部门谋利造成公共利益部门化。公共利益原则发生异化的原因与国家公权力机关在运行过程中偏离法制轨道有着直接关系。因此?为了避免上述异化行为的发生?必须对公权力进行限制和规范?而宪法责任的确定和宪法制度的重新设计对公权力偏轨的矫

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