论文关键词:抽象行政行为 司法审查 诉讼程序 责任追究
论文摘要:抽象行政行为是国家实施行政权、进行行政管理的重要手段，它的特殊性质决定了需要对其加强监督制约。司法审查固有的公正性与正义性，较之其他监督有更多的优势，而我国的司法审查制度目前仅停留在对抽象行政行为的“间接审查”上，在“直接审查”上却是缺位的。从国外相关经验来看，司法审查更应重点放在对抽象行政行为的“直接审查”上。应借鉴这一经验，从管辖法院及审查范围、具体诉讼程序及违法抽象行政行为的责任追究制度等角度来完善我国的抽象行政行为的司法审查制度。
一、抽象行政行为监督的必要性
抽象行政行为，被我国法学界公认为是行政机关制定和发布普遍性行政规范的行为，是行政机关以不特定的人或事为对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事，制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事，制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的行政规范性文件。依法行政是实现法治的重要内容，它要求行政机关一切行政行为必须依法进行。而现实生活中行政机关在制定抽象行政行为时不以法律、法规为依据，而是从本部门或本地区的利益出发，随意制定规范性文件，导致规章和其他规范性文件越权或违法现象、彼此之间的冲突现象日益增多。这不仅破坏了我国的法制、干扰了执法，也严重影响了政府和其他部门在人民群众中的威信。要扭转这种局势，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。lOcALHOST而抽象行政行为是具体行政行为得以实施和发挥效力的前提条件，具有派生性，因此违法或不当的抽象行政行为造成的后果当然具有派生性，不加强对其监督，依法行政也就无从谈起。
抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之具体行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。从抽象行政行为与具体行政行为的关系上看，抽象行政行为是行政机关采取具体行政行为的依据，前者拘束后者，后者是前者的具体适用。抽象行政行为起着一种基准的作用，当具体行政行为所依据的基准发生错误，具体行政行为的实施结果也必然发生错误。抽象行政行为的不当或违法必然导致具体行政行为的不当或违法，那么整个的行政制度也就受到破坏，从而人们也就很容易对整个的行政制度产生怀疑，当其权益受到损害时，就会出现对行政机关的对抗，社会法治的混乱也就不可避免。从抽象行政行为适用的对象范围上看，具体行政行为是针对某一特定对象作出的，其效力只发生于特定对象，不波及他人;而抽象行政行为其适用的对象是不特定的，它适用于一定范围内的所有人，具有广泛性。抽象行政行为如果不当或违法，因此而受到损害的相对人就不是个别的。从抽象行政行为的反复适用性上看，抽象行政行为与具体行政行为相比，具有反复适用性且效力及于未来的特征。具体行政行为具有现实的效力，即将行政法律关系主体的权利义务具体化且效力只发生一次，即使违法，其损害也只限于此。而抽象行政行为可以长期的、重复的发生效力，如果违法，相对人的损害也必然是长期的和连续的。
在我国目前行政相对人在受到抽象行政行为侵害时，其救济的途径是相当狭窄的。由于没有建立有效的监督抽象行政行为的制度，相对人在受到侵害时往往难以得到有效的救济，已成为一种现实情况。只对具体行政行为加以严格的法律监督，而对比这更重要的抽象行政行为却疏于监控是不合逻辑的，也是不符合公平公正保护相对人利益的行政法原则。为了使抽象行政行为更好地发挥基准作用，使具体行政行为的违法现象得到抑制，最终使依法行政落到实处，就必须对抽象行政行为实施监督。
二、我国抽象行政行为司法审查现状分析
《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部委制定、发布的规章以及省、自治区、直沙辖市和较大的市的人民政府制定、发布的规章。根据“参照”条款的规定，人民法院审理行政案件时可参照规章。该条规定了人民法院对规章行使司法审查权。“参照”要求人民法院对规章进行斟酌、鉴别、评价，然后决定是否适用。《关于<中华人民共和国行政诉讼法>(草案)的说明》中说，“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合行政法规原则精神的规章，人民法院可以有灵活处理的余地”。这意味着法律授权人民法院在确定具体行政行为是否违法之前，首先要审查、判断该行为据以作出的规章是否符合宪法、法律和法规。对此，法学界已普遍理解为人民法院对抽象行政行为有“间接审查”权。这种审查的意义在于人民法院审理行政案件时可以规避适用与上一级规范性文件相抵触的规章;但是，当抽象行政行为的合法性判断成为被诉具体行政行为合法性判断的前提时，司法机关就束手无策了，因为行政诉讼法并未明确规定授权人民法院违法性抽象行政行为可以直接宣告撤销或判决变更。再者，我国现行的体制也限制了人民法院对抽象行政行为的司法审查权。现行政权体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，在宪法上没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权。甚至一些政府机关及其领导人仍然将人民法院当成自己领导、管理的职能部门。这种思想观念下，现实生活中也出现了行政机关运用行政权抵抗甚至干涉司法审查权的情况。
三、从司法审查机制上完善对抽象政行为的监督制度
行政法治的核心在于依法行政，抽象行政行为当然应该依法作出，其是否合法应该由司法机关作出判断。抽象行政行为司法审查是有着充分的行政法理论基础的。平衡论、控权论、公共利益本位论和公共权力论等学说都主张对行政权进行监督制约，而抽象行政行为是实施行政权的重要组成部分，其本身的特性决定更需要受到监督制约。
从我国的法律制度上看，人民主权原则是社会主义民主法制的核心。人民主权是通过保障公民的正当权利的方式来实现的。宪法确认了公民的控

[1] [2] [3] 下一页