关键词: 排污许可证；立法；实施机制；公众参与

内容提要: 排污许可制度在我国已经实施了近二十年，其实施效果还不能说是成功的。其制度的定位、设计到实施都存在许多问题。而环境污染管制应该以排污许可证制度为核心建构，因此，必须从制度设计到实施机制等方面对排污许可证制度进行完善。


一、我国污染物总量控制和排污许可制度企业数差距太大。目前，在已经进行了污染物申报登记的企业中，只有30%左右获颁了排污许可证， [2] [2]如果以排污企业为基数的话，比例还会低得多；很多地方根本没有真正落实过这项制度。有些城市还没有发过排污许可证，有的城市只是象征性地发过几十份排污许可证，而且没有延续性，许可证往往是一次性的，到期不再续发。

（二）制度缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性

我国至今没有发布普遍适用于全国及所有排污单位的统一的排污许可立法。排污许可制度尚未制度化，往往根据国家的某个决定或政府的特定管理目标的需要来实施，排污者对此缺乏预见性，难以事先采取行动。由于目标的变化或计划的修改，指标也常常变化，而且排污指标的下达往往滞后，行政机关的发证工作常常衔接不上，企业的许可证到期但新指标又不能及时下达的情况时有发生，然而企业的生产不可能停顿，排污得持续。许可证往往缺乏延续性，稳定性，因而其权威性也受到很大的影响。执法机构对许可证的实施情况缺乏经常有效的监督，无证排污和超证排污的现象未能及时纠正，对违法行为不予处罚，或处罚太轻，排污许可证对许可证持有者的约束力不强，这进一步削弱了许可证的权威性。lOCalhOST

（三）制度的实施发生变异

许可是一种审批行为，它会产生批准或不批准两种结果，但是目前排污许可证的发放几乎不存在不批准，不是对排污行为的审批及排污指标的合理分配，排污者申报多少排污量，环保部门就认可多少排放量。所以它是跟在排污者后面进行的一种排污的事后认可。 [3] [3]此外，许可证的发放未能与总量控制制度相结合，排污指标未能与环境容量挂钩，与政府确立许可证制度的初衷相违背。

（四）许可的程序存在严重的缺陷

首先，是发证的公开性不够。环境行政主管机关未公开各企业的排污情况和排污许可证的发放情况，申请人不了解排污的具体核定标准和核定方法，不了解排污指标分配的依据，难以避免“暗箱操作”和显示公平的情况发生。对于不予受理申请和不予发放许可证的情形，申请人得不到来自环境行政主管机关的解释。社会公众不了解排污者和排污的相关信息。对于发证对自己的影响难以判断。

其次，缺乏异议和听取公众意见程序。环境行政主管机关在做出排污许可决定前并未听取排污单位、与排污有切身利益关系的利害关系人和社会公众的意见。异议没有相应的途径反映。

第三，手续繁多、耗时过长。向环境行政主管机关申领更换排污许可证的手续繁杂，而且要求提供的资料也很复杂，其中有些是不必要的资料。对于一些污染大户的重点治理存在内部行政行为外部化的现象，使申请人增加了许多不必要的负担。排污许可实施程序的期限过长，从提出许可申请到最后发放许可证一般要拖几个月，有时甚至要半年。环境行政主管机关审批的内部程序过于复杂。

三、影响排污许可制度实施的制约因素

（一）法律的支撑不够

在国际上被当作一项支柱性法律制度的排污许可证制度，在我国最初以政策的形式提出和明确，存在着法律依据的先天不足。目前对排污许可证制度进行了规定的法律法规和行政规章有1988年国家环境保护局发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》、2000年全国人大常委会修订后的《大气污染防治法》、2000年国务院修订后的《水污染防治法实施细则》。这些法律规范远远不足于将排污许可证支撑为环境法的一项基本制度。而且这些规定又缺乏配套的技术规范，没有具体的步骤与措施，缺乏操作性。

在《行政许可法》颁布后，作为地方实施排污许可制度的具体法律依据的许多地方立法的法律效力有缺陷，甚至将失效。《行政许可法》第2章对行政许可的设定权作了具体的规定：其第14条规定：“…法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”第15条规定：“…尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第16条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。 地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。第17条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”

我国目前地方有关排污许可的法律文件主要有，一是地方立法机关制定的地方法规，

[1] [2] [3] 下一页