企业职工养老保险办法》两个部门规章，其它的主要是各地方依据《基本方案》所制定的地方法规和地方政府规章，以及一些规范性法律文件。显然，从立法位阶而言，农村社会养老保障立法效力层次过低，再加上这些法律规范内容不一、适用各异，各地在实施过程中各行其是，结果就使得我国整个农村社会养老保障事业没有统一规划，杂乱无章，缺乏权威性。由于没有高位阶的法律保障，农民对养老保障缺乏信任，直接影响了农村社会养老保障工作的开展。
第二，立法不健全，内容欠缺或不合理。不管是《基本方案》还是地方性法规及地方政府规章，对农村社会养老保障的规定都显得过于粗糙，通过分析(基本方案》和有关地方性法规及地方政府规章，笔者认为，现行农村社会养老保障法律制度在内容上的重大欠缺是:
1.法律关系不清。农村社会养老保障法律关系错综复杂，既有行政管理关系、又有平等主体之间的民事法律关系，而由民政部制定的《基本方案)，对于农村社会养老保障管理机构之间、管理机构与经办机构之间、经办机构与缴费义务主体之间等法律关系规定的不甚具体，且主要是一些原则性规定，这导致《基本方案》在具体实施上困难很大。
2.国家、集体组织责任缺失。《基本虽然方案》中虽然规定，农村社会养老保障的资金筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但在实际操作中，政府不给予财力支持，集体(含乡镇企业)补贴也成为空谈。因我国自1979年后，广大农村实行了生产承包责任制，集体经济急剧衰落，基本已经退出了历史舞台，就是现存的乡镇企业，绝大部分也已私有化。LOcalHOSt故而，由农村集体组织承担补助责任已经变得不太现实。由此，农村养老保障制度真正成一种“个人储蓄保障.不具有统筹共济性，根本不可能对农民在年老时进行社会保障。
3.基金保值增值困难、基金贬值风险的承担者缺位。养老保障基金是农民养老保障的根本。《基本方案》规定养老保障基金只能用于购买国家财政发行的债券或存人银行，在债券和银行利息多次下调的情况下，这样的规定直接限制了基金运营空间，严重制约了基金的保值增值能力。并且由于农民履行缴付保险金的义务与享受领取养老金的权利有四十年的时间差距，保险金难免会面临货币贬值的风险，谁来承担这一未知的风险?法律中没有明确规定。
4.法律责任无据。法律责任是保证农村社会养老保险事业健康发展的坚强后盾。而《基本方案》中却没有对农村社会养老保障关系中发生的违规违法、争议纠纷的解决等予以明确规定，仲裁和司法机构是非难辨、无法可依。
三、存在问题的原因探析
第一，社会转型急剧，特定立法滞后。社会作为受法律影响的宏观环境，同时也制约着法律的有效运作。以随着当前我国农村城镇化建设、土地逐步减少、集体经济组织保障功能弱化、家庭规模缩小、人口老龄化、孝老养老道德观念淡化以及农村人口向城市迁移等现象的出现和发展，农村社会发生了急剧变化，由此而产生的像失地农民、农民工等新主体的养老间题，对现有的法律制度提出了拷问。过去的十多年间，农村社会各个要素发生了较大变化， 1992年制定的《基本方案》在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题的设置上，已不能适应当前社会适用的要求，日表现出了严重的滞后性。虽然我国政府正在积极探索发展农村社会养老保障事业，但针对农村养老保障的滞后立法已成为阻碍农村社会养老保障事业发展不争事实。
第二，被动的消极态度影响了农村社会养老保障法律制度的发展
从历史的角度看，长期以来我国政府在农村的战略目标是发展农村经济而不是完善农村社会保障制度。国家对农村居民依靠家庭养老持一种承认和不作为的态度，很少像关注城镇居民养老保障一样关注农民的养老问题。虽早已从1986年开始探索农村社会养老保障，但从中央政策层面上看，这个问题一直处于研讨和试点阶段，近20年间没有多少进展。因此，政府在农村社会养老保障制度的建设中是被动地，具有明显的短期化特征。
从农村社会养老保障立法来看，近年来党和政府虽然一直号召重视农村社会养老保障工作的开展，但立法工作始终未受到应有的重视。农村社会养老保障作为一个关系到国计民生、且要在全社会范围内实施的制度，理应由国家立法机关以法律(这里仅指全国人大及其常委会颁布实施)的形式予以规范。我国农村社会养老保障工作从$0年代起实施至今，没有一部专门规范农村社会养老保障的法律，有的只是部门规章、地方法规等这些低层次的法律规范。且这些部门规章和地方法规，由于立法程序上不严格，随意性较大，规范性不强，导致很多“覆盖空白”;再加上当时立法技术落后，法律制度设计不合理，造成农村社会养老保障在具体操作过程中无法可依、有法难依。不但如此，农村社会养老保障制度还几经变迁，缺乏统一性、连续性。因而，现有的农村社会养老保障法律制度缺乏权威性。

四、完警我国农村社会养老保障法律制度的思考
法作为社会关系的调节器，是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具。pz要解决目前我国农村养老保障法律制度中存在的问题，真正实现农村社会养老保障的可持续性，唯一可行的做法是尽快由全国人大或其常委会制定一部行之有效的、位阶较高的《农村社会养老保障法》。由于法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效的法律制度的设计。因而，在制定《农村社会养老保障法)时应注意以下问题:
第一，理顺法律关系。农村社会养老保障法律关系是农村社会养老保障法律规范在调整农村社会养老保障关系过程中形成的主体之间的权利义务关系。我们认为，在(农村社会养老保障法》中，应主要体现以下三种类型的法律关系:
1.农村社会养老保障行政管理法律关系。农村社会养老保障行政管理法律关系是指农村社会养老保障主管机关在进行农村社会养老保障行政管理的过程中，与管理相对人之间形成的社会关系

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