摘 要：经费是环保执法活动和环保执法能力建设的财力保障。我国地方环保经费来源单一且受制于地方财政状况，多数基层环保部门经费得不到切实保障，从而导致环保执法陷入困境。通过深入分析其原因并积极进行相应的制度建设来缓解经费困难，才能有效地提高环保执法绩效。
关键词：经费；经费短缺；经费保障
经费是环保执法活动和环保执法能力建设的财力保障。但我国地方各级环保部门经费短缺现象的普遍存在将环保执法拖入了困境，严重制约了环保执法的效果。本文试图通过对环保经费投入和使用现状的分析，来探讨提高我国环保经费保障的制度安排。
一、地方环保经费机制现状
在《排污费征收使用管理条例》出台之前，我国环保经费来源比较混乱，在各级政府的财政预算中是被寄托在其他预算科目之下，没有一个独立的支出预算科目，[1]而主要依赖各种收费项目特别是排污费收入，用排污费养人的情况非常普遍。2002年1月30 日《排污费征收使用管理条例》通过后，财政部和国家环保总局（现环保部）又配套制定了一系列规范性文件以规范排污费的收支活动。根据相关规定，从2006年起，全国各地全部实行排污费收支两条线管理，各级环保机构经费纳入同级预算。[2]
环保经费虽然被纳入了地方财政预算，实际经费投入状况却并不理想。就目前情况看，地方各级环保部门的经费主要来源于两种途径：（1）地方财政收入分配。环保经费纳入地方财政预算后，经费的多少以及有无保障都要受制于地方政府的财政状况。loCALHOst如果地方政府财力雄厚且环保意识较强，那么环保经费就相对较多；反之，环保经费获取就会陷入困境。事实上，我国地方财政大多比较困难，有些地方环保经费就被事实上排除出了政府财政预算。（2）收费资金事实上的挤占。由于地方财政预算的执法经费投入得不到充分保障，很多地方环保部门仍然从收费项目中截留部分资金。特别是有些地方没有严格执行排污费收支两条线，环保执法就此步入了“排污—罚款—再排污—再罚款”恶性循环的“怪圈”，让环保工作的运转长期依赖于收取排污费，以罚代管，致使环保部门执法始终处于软被动状态。[3]此外，环保部门还可通过特定的政策资金扶持、合作组织赞助以及其他来源方式获得经费。但这几种形式的资金来源具有极大的偶然性，难以弥补巨大的环境执法经费缺口。
环保经费获取途径现状决定了环保经费来源事实上的单一性。对于大多数地方特别是基层环保部门而言，经费的基本来源还是财政拨款和挤占收费资金。缺乏经费，从短期来看，必然是执法的低效率；从长远看，则会导致公众对环保部门的执法能力和水平丧失信心。
二、经费短缺导致的环保执法困境
环境执法因经费短缺至少已导致出现以下困境：
1、执法能力不足
执法经费多少在一定程度上决定着执法能力和水平的高低。而当前环保部门有限的执法经费就使得环保部门的执法能力提升受到很大的限制，执法力量不足、执法人员素质不高、执法装备落后以及执法手段不力都是环保部门执法能力饱受诟病的具体方面。特别是执法人员和执法装备受到经费的约束最大。国家环保总局虽然早在2006年就开展了环境监察机构标准化建设，但是经费的严重不足使得很多基层特别是中西部基层环保部门的标准化建设无法达标。
2、权力寻租
有权者都容易滥用权力是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[4]权力寻租是行政部门都可能出现的政府失灵现象。但在相对较差的执法环境下，经费的短缺会使权力异化的可能性更大，权力寻租的危害也更大。环保执法人员可以动用某些手段，制造不平等的竞争环境，从一开始就扭曲资源配置，使一部分人“合法”地获取租金的特权。[5]通过权力寻租，污染企业可以获得排污的“尚方宝剑”，而公众却要面临合法环境权益无法获得及时救济的后果。
3、执法不力
经费短缺所导致的执法不力主要体现在两个方面：一是体现在行政相对人负担和执法难度的增加。环保部门为应对经费短缺，最便捷的途径就是私自增设收费项目和挤占收费资金。增设收费项目既不符合收费减负的政策导向，加重了行政相对人的经济负担，更会降低行政相对人守法的自觉性和积极性。而挤占收费资金，既不为现行政策和法律所允许，更是不可持续的。二是表现为执法过程中执法不当、执法不到位的情况时有发生。一些基层环保局的设备甚至连中学实验室都不如，发生污染事故后，环保执法人员只能靠鼻子去闻。[6]这样的执法效果可想而知。环保部门执法的权威性也会因此丧失。
4、执法积极性不高
我国地方环保执法机构——环境监察机构大多为参照公务员管理的事业单位。地方政府财政支出项目繁多，加上环保执法需求的持续增长，基层环保执法人员配备上往往不能满足执法需要，而不得不大量进行委托执法。委托执法在各方面都极不规范，特别是薪金福利、社会地位、工作稳定度等都普遍低于公务员，权、责、利分配显著失衡。执法人员的执法积极性自然不高。
5、执法独立性丧失
作为地方政府的职能部门，环保部门的人事权和财权均隶属于地方政府。这就意味着环保部门的执法活动必须体现地方政府的意志。一旦与地方政府利益发生冲突，地方政府施加的压力就会使得环保部门失去执法的环境与动力，最终结果是服从地方政府的利益。
我国环保执法中的地方政府干预现象严重的根本原因就在于此。
三、环保执法经费短缺的原因剖析
1、环保执法经费对经济发展水平的严重依赖
作为政府的基本职能活动，特别是将环保经费明确纳入地方财政预算后，执法经费必然也只能主要依赖政府的支持。政府一般是通过取得财政收入作

[1] [2] [3] 下一页