为行政经费的主要来源。但政府在分配支出时，环保经费往往只能占财政预算的很小部分。有限的经费来源使环保执法经费难以得到有效的保障，而来源渠道的唯一性又使执法经费的多少只能依赖地方经济发展水平。这就导致地方经济发展和执法投入之间存在深刻的矛盾和冲突。在中央与地方财政分权的背景下，中央上收了大量财权，地方的财权被上收的同时财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。[7]在这种财政体制下，地方财政的状况不仅得不到改善，甚至财政负担更重。目前，大多数基层县市的财政状况都不令人乐观，有限的财政收入优先用来发展经济，投入到环境保护中的少之又少。更加重这种现状的是，环境保护并未真正受到地方政府的重视，环保执法经费投入状况就更加恶化。在这样的现实之下，环保执法状况的改善需要更多的寄希望于特定情况下国家或上级财政专项资金的拨付。环保执法经费一方面更加依赖财政支出，而另一方面却更得不到地方财政稳定的、有保障的支持。加之执法经费的使用上缺乏有效的监督，很多单位挤占挪用环境保护专项资金用于弥补差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支，另外也有的单位将这些资金改变性质和用途，挪作他用，[8]执法经费往往不能落实到位。这也使得环保执法经费陷入更深的恶性循环之中。

2、环保利益与经济利益的激烈博弈
环境利益的公共性决定了，环境公益更易“搭便车”。当环境保护与经济利益产生冲突，环境利益就被放到次要位置考虑甚至被舍弃。在面临严峻发展任务时，环保利益与经济利益之间的这种对立异常突出。虽然能否在环境保护和发展经济之间求得平衡已经成为衡量地方政府执政能力的重要指标，但环境保护与经济发展之间的深刻矛盾，却导致现实决策往往只能选择其一。环境效益具有滞后性，而通过经济发展可以获得更快更显著的社会效果。因此，在目前赶超式的经济发展模式下，地方政府无论从管理区域公共利益还是个人政治前途的考虑，都会选择经济发展第一的战略，减少甚至忽视对环境的保护，获取短期利益最大化。[9]因此，忽视环境而发展经济成为地方政府的一种理性选择。[10]与经济发展导向相悖的环保执法活动自然就受到地方政府的种种干预。在缺乏行之有效的操作制度和监督机制的情况下，环境保护在地方政府的干预下往往沦为政策宣传口号，不仅无法解决环境问题，还导致政府决策和污染企业实际处于无约束状态。尤其是当作为地方财政纳税大户或对地方经济有重要贡献的污染企业遭遇环保执法，可能对地方经济发展造成威胁的，地方政府就难以保持中立，而主动充当污染企业的保护伞。由于政府出面保护，环保执法阻力更大，环保执法难以达到预期。
四、从经费投入解决环保执法困境的建议
1、拓宽经费来源渠道
首先，政府应鼓励环保部门通过各种形式合法筹措资金，拓宽环保资金的来源渠道，降低对地方财政的依赖程度，提高其执法独立性。其次，加强对环保执法工作的重视程度，在财政支出上应对环保执法加大专项资金的扶持力度，将作为环保执法能力基础的环保执法装备经费、环保执法人才引进等项目纳入环保专项资金范畴，特别是应针对不发达地区和基层环保部门出台相应的规范性文件确保其环保执法活动的有序开展。
2、加强环保经费保障力度
首先，通过强制性规定对环保经费投入进行重点倾斜，即根据实际情况，以立法的形式合理确定环保经费在财政预算支出中的比例和年度经费投入的增长比例，同时允许经济发展程度不同的地区在一定范围内适当调整该比例。其次，对环保经费的各项内容进行量化定额，严格按照定额执行。如有特殊情况，以专项资金的形式进行经费扶持。再次，将现在参照公务员管理的环保执法机构转变为公务员编制，也可以在一定程度上强化环保经费保障力度。
3、增加中央财政对地方环保的转移支付
鉴于我国地方政府财政状况不平衡的实际情况，在解决中西部地区的环保经费投入困难方面，也可以加强中央财政对地方环保的转移支付。对污染重点区域、经济欠发达地区等进行转移支付，明确转移支付的条件、对象、系数、程序等内容。通过政策性支付，提高特定区域的环保经费投入，帮助其扭转环境困局。
4、增强经费保障立法可操作性
首先，细化操作性制度内容，规范环保经费的使用活动。对环保经费从立项、支出、使用、监管到审计等一系列环节设置可操作的程序性规定，强调环保部门及时披露环保经费信息的义务以及公众对环保经费的监督权。其次，对违法截留、挤占、挪用、贪污或其他方式不当使用环保经费的行为加大打击的力度。再次，构建对有效解决环保经费困难的环保部门的激励机制，提高环保部门自觉解决经费难题的积极性和主动性。
参考文献：
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