一、破产案件受理难问题产生的原因

破产法是市场企业破产法》制定实施后，破产案件的受理数量并没有像人们预期的那样有所上升，反而是在逐年下降。而同期全国仅因连续两年不进行工商年检而被吊销营业执照的企业就数量惊人，这些被吊销的企业大部分都属于应破产而未破产的企业。破产案件数量下降的原因既有无人提出破产申请的问题，也存在当事人的申请不能被人民法院依法受理的问题。此外，还存在因政策性破产被废止而使破产案件数量下降的因素。这种现象表明破产法的顺利实施还存在多方的困难与阻力，破产制度在我国还没有真正普遍建立起来。如果这一问题不能得到解决，市场经济秩序就不可能得到充分的保障，企业的市场退出机制也不可能健全完善。

破产案件受理难存在多方面的原因，但主要还是思想、制度上的问题。

第一是思想观念上的问题。一些人没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用，没有认识到破产法调整特定情况下债务清偿问题的实质效应，是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系，是在维持社会的经济公平与正义。有一些人则是片面地理解破产法的调整作用，认为破产法就是要把企业破产清算倒闭，不了解企业倒闭的强制执行措施，即使债权设置有物权担保也是如此，企业倒闭后的职工失业安置、社会稳定等问题难以解决，远远超出个别当事人间债权债务关系的范围，需要由破产法、社会保险法等法律综合调整。而有些债务人也以破产可能危及社会稳定、造成职工失业等为筹码，“绑架”国家、“绑架”职工、“绑架”债权人，拒绝履行债务，以实现其拖债、逃债目的。LocaLHOst这就迫使债权人不得不通过破产程序先将债务人企业终结，然后才可能解决债务清偿问题。所以，笔者认为，在我国强制执行制度能够依法彻底实施、真正保护债权人利益之前，对于债务人虽资产超过负债但却长期无力清偿到期债务的情况，也必须纳入破产法的调整范围，否则不仅无助于债务清偿与有关社会问题的解决，反而会使债务人财产状况在拖延中更加恶化，使债权人、债务人、职工的利益以及社会利益均受到更大损失。[5]

在破产原因的适用上，我们还要把握好债权人的破产申请原因。由于债权人对债务人不能清偿到期债务、资不抵债的情况，往往难以举证证明，所以各国破产法通常规定，债权人提出破产申请的原因，是法律规定的可以推定债务人存在破产原因的事实与行为，如债务人停止支付可以推定为或视为不能清偿。对于债权人依据破产申请原因提出的破产申请，各国立法均设置有债务人的异议程序（如我国《破产法》第10条第1款规定），[6]以保障债务人不会在未发生破产原因的情况下违背其意志被拖入破产程序。在我国的破产立法中，债务人“明显缺乏清偿能力”，实际上就是可以推定债务人不能清偿的申请原因，其实质性质相当于一些国家破产立法中规定的停止支付。从我国的实际情况看，债务人对到期债务持续未能清偿且发生下列情况之一的，人民法院可认定债务人明显缺乏清偿能力，推定其发生破产原因，债权人可以据此提出破产申请：（一）债务人向债权人明确表示无力清偿债务。（二）债务人经采取强制执行措施后仍不能清偿债务；这是指只要债务人在任何一个案件中经采取强制执行措施后仍不能清偿债务，就可认定其发生破产原因，任何一个债权人（不限于已经采取强制执行措施仍未能得到清偿的债权人）都可以据此提出破产申请。（三）债务人的法定代表人等高级管理人员下落不明，且无其他人员负责财产管理与债务清偿；此时债务人已丧失对外进行债务清偿的行为能力，往往实际上也已丧失了清偿能力，需要及时启动破产程序以维护债权人利益。（四）债务人转移、隐匿财产或以其他方式非法处置财产；债务人不清偿债务，却进行这些会导致其清偿能力进一步丧失的违法逃债行为，严重损害债权人的利益，故债权人可据此提出破产申请。（五）债务人停业或已解散但未依法进行清算；虽此时债权人也可以申请人民法院强制清算，但考虑到在实践中相当一部分案件中的债务人此时往往早已丧失清偿能力，如已经长期被吊销营业执照，强制清算对维护债权人的利益没有实际意义，往往仍需转入破产程序，允许债权人直接申请债务人破产，更有利于通过行使破产撤销权追回财产，或者在破产程序终结后追究清算义务人责任，有利于及时、有效地保护债权人权益。（六）债务人已经资不抵债，且难以持续经营，扭转无望。

其次，司法解释还需要明确各方当事人提出破产申请时的举证责任尤其是在部分证据不能提交时的处理，以及债务人抗辩异议是否成立的判断标准。其一是，债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人提出破产申请，人民法院应依法予以受理，债务人不能或拒不向人民法院提交财产状况说明、债权债务清册等相关材料的，不影响案件受理。最高人民法院在《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》中对此已有规定。据此司法解释规定的原则，债务人在债权人提出申请时不能提交法律规定的相关材料的，不应影响人民法院对案件的受理。其二是，对《企业破产法》第8条规定债务人提出破产申请时应提交职工安置方案的理解与适用。应当说，这一规定将本应由政府履行的职工安置责任转嫁给破产企业是既不合理也不可行的，所以必须限定解释其内容，以免影响破产申请的受理。考虑到我国的历史与实际情况，国有企业债务人申请破产，因可能涉及到职工身份转换等历史遗留问题，应当提交职工安置预案（由地方政府负责制定的预案），预案中应当说明地方政府有关部门拟采取的职工安置措施及具体解决方案、地方政府的维持稳定措施等。非国有企业债务人申请破产时提交的职工安置预案，只需要说明根据有关劳动法律规定，企业职工解除劳动关系后依照《企业破产法》及社会保险制度有关规定应作出的补偿方案（不需要申请人解决补偿资金问题）。

对债权人提出破产申请的情况，还要明确规定债务人对债权人所提破产申请的合理抗辩与恶意拖延的区别。债务人不清偿债务，仅以其未发生破产原因或资产超过全部负债为理由抗辩的，其异议不能成立。换言之，未发生破产原因的抗辩，必须以能

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