【摘要】在我国的宪法语境下，企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[7]这一条款不仅强调了法治作为一项宪法基本原则的地位，而且也明确指出了法治的核心要素——任何组织与个人都在法律之下，包括政府。

此外，从《立法法》到《监督法》等宪法性法律也都在开章就宣明“发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。”[8]民主与法治俨然已经成为中国宪政制度的两大支柱。而作为执政党的中国共产党也自觉地在党的章程中强调必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家”。[9]

3.法治与法律保留

在德国传统上，法治国一向被视为法律保留制度的两大宪政根据之一（另一是民主）。但上个世纪后期以来，两者的必然关系遭到不少学者质疑。他们认为，在十九世纪君主立宪时代，这一因果关联大致成立。但在现代宪政社会，国会立法与行政立法的法治品性并无明显区别。行政权所制定的行政命令也具备一般性、公开性与预先性的特征，同样可以达到法治国原则有关人权保障的要求。[10]即使从稳定性的角度来看，法律也没有了多少优势。譬如，在现代财经法规领域，“朝令夕改”的法律日益增多就是明证。因此，从法治国原则根本无法导出法律保留的要求。[11]

面对这种基于功能主义立场的质疑，著名公法学者路普（h.h rupp）从法教义学的角度坚守传统观点。locaLhoST其理由是，根据德国基本法，所有赋予人民权利或课以人民义务的外部法（au?enrecht）都必须有国会立法授权。[12]换言之，没有国会的法律授权，行政不能对外命令。因此，在德国，依法行政其实就等同于严格的法律产生行政——无法律即无（对外）行政，这实际上就意味着法律保留。所以，法治国原则蕴含了法律保留的要求。[13]

但台湾学者许宗力根据台湾的制度语境对此提出质疑，认为路普的观点即使有理，也只局限于德国。在他看来，依法行政仅与法律优先等义，而与法律保留并无必然关系。从逻辑上而言，依法治国或者依法行政虽然强调行政必须受到法律拘束，但这只意味着行政在有法律规定的情形下依照法律。如果法律没有规定则另当别论。不能将法律没有规定的情形认定为法律已经保留而行政不得作为，否则就溢出了依法治国或依法行政的逻辑。[14]

上述观点有各自的制度语境，其成立与否并不能照搬到我国大陆，只能作为一种智识参考。关键在于：在中国的宪法语境下，依法治国是否必然导出法律保留？对此，必须结合我国的宪法制度加以细致分析。

我国宪法等将“依法治国”作为宪政原则之一，《监督法》等又将依法治国具体化为“依法行政”等要求。[15]而且，根据人民共和的政体性质，国务院由全国人大产生并向全国人大及其常委会负责。行政机关的功能定位是执行权力机关意志，“依法行政”就是履行这一职责的制度保障。如果行政机关能够在没有法律依据的情况下自行对外行政，那么人大领导政府的代议制模式就有被架空的危险。因此，“无法律即无行政”应当是我国宪政制度的必然要求。所谓依法行政、依法治国皆当作此理解。

但“无法律即无行政”（或者说法律产生行政）与法学理论上的法律保留之关系尚需做进一步辨析。我国宪法并没有像德国基本法那样规定任何对外行政都必须有专门的法律授权（也即宪法没有就所有对外行政予以法律保留）。因此，在宪法和法律没有做出特别限制的前提下，行政机关可以根据宪法赋予其的行政职权来对外行政。[16]这就意味着依法行政的含义可以分解为三块：1.法律已有规定的，行政必须依据法律规定。2.法律没有规定同时也不属于法律保留事项范围的，行政机关可以根据抽象的行政职责行政。3.法律没有规定但属于法律保留事项内的（如征税），则行政机关不得对外行政。

也就是说，在法律保留范围内的事项上，行政机关不能仅根据宪法上的职权依据行政，还必须有直接的法律依据。只有这样理解，法律保留制度一说才有意义——如果所谓法律保留只是要求行政行为必须有抽象的法律职权依据，那么这种法律保留意义不大。因为抽象的职权性规定往往空洞而没有实质性的约束力，甚至有害，“因它反而可能使原欲避免之行政的恣意与滥权获得合法之藉口”。[17]反过来，如果行政行为在任何事项上都必须有直接的法律依据（即法律全部保留），那法律保留一说就显得多余。正如所有乌鸦都是黑色的，则“黑色的乌鸦”一说就是画蛇添足。

当然，从宽泛的意义上来讲，也可以说有两种法律保留：一种是比较弱的法律保留，行政行为只要有法律上的职权依据即可。还有一种是比较强的法律保留，要求行政行为必须有直接法律依据或至少是法律明确授权的行政法规依据。[18]《立法法》第八条等规定的法律保留事项以及学界通常所说的法律保留显然是第二种意义上的。

在我国的制度语境中，尽管“法律没有规定”则意味着“行政不能行动”。但由于所谓“行政必须有法律规定”又可以理解为上述两种法律保留。因此，从逻辑上而言，依法治国虽然包含但并不能必然能推导出较强的法律保留（即严格意义上的法律保留）。换言之，不能仅仅根据宪法上有依法治国的原则就认定我国有或应该建立严格的法律保留制度。这一结论和许宗力的接近，但两者的论证脉络和内涵却是大不一样的。

其实，如果跳出上述问题框架并反观其身，我们会发现：依法治国是否必然包含法律保留要求在我国并不迫切，甚至可以说不是一个问题。因为在我国，法律保留无需从依法治国中推导出来，其有明确的宪法和法律依据。[19]而且，法治国能否理解为法律保留的宪法理据，其实不需要去论证法治国是否必然意味着法律保留，而只需要证明法律保留蕴含法治的精神即可。那么法律保留是否体现了法治的

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