乡镇体制问题的研究
最近，我深入到**县，对农村乡镇工作进行了一次专题调研。总的感觉，当前中央农村工作的政策深得民心，农业增产，农民增收，农村的形势越来越好，农业、农民、农村的问题正在得到有效解决，相比之下，乡镇的问题更加突出，乡镇的工作更加困难，乡镇问题已经成为当前农村最为严重的问题之一。
乡镇问题，由来已久。其主要表现是：债务包袱沉重，财源税源短缺，政权运转艰难。调查的**县，乡村负债达13.58亿元，其中乡镇本级6.76亿元，乡镇站所3.14亿元，村级3.68亿元。40个乡镇中，负债总额超过1亿元的1个，4000万元以上的6个，2000—4000万元的10个，1000—2000万元的14个，1000万元以下的9个。农村税费改革特别是全面取消农业税以后，乡镇财源进一步萎缩，绝大多数乡镇财源税收很少，不少乡镇工业税收几乎是空白，乡镇公务经费严重不足，靠挪借资金和欠帐维持机关运转已是乡镇普遍现象。
乡镇问题不是常德特有的问题，也不是哪一届党委、政府留下的问题，而是全国农村特别是中西部地区普通存在的问题，极具普遍性、同质性。究其原因，主要是现行乡镇体制中的问题和矛盾长期积累形成的。一是有限的财权与无限的事权之间的矛盾。长期以来，乡镇作为一级政权在事权上是无限的，而与之相对应，乡镇的财权是有限的，在农村经济普遍不景气的情况下，县级政府“保县紧乡”的趋向明显，乡镇财力非常薄弱。脆弱的乡镇财政要承担一个完善的政府职能，必然导致乡镇步入随意举债、乱收乱支等恶性循环的怪圈。二是小农经济的基础与庞大的上层建筑之间的矛盾。loCalHOsT目前的乡镇，绝大部分都是以种植业为主的农业乡镇，还处在小农经济社会，农业的剩余有限，经济基础薄弱，而乡镇的机构是“麻雀虽小，五脏俱全”。小农经济基础与庞大的上层建筑长期形成强大的反差，积累了农村乡镇中的各种矛盾和问题。三是工作的弹性与考核的刚性之间的矛盾。从理论讲，乡镇作为一级基层政权，工作有一定的自主性和弹性范围。但从实践来看，乡镇工作实际上是没有弹性的，这主要是因为，上级政府对乡镇工作的考核是刚性的，以“政绩”论英雄，以考核论升降的用人机制对乡镇工作的影响巨大，比如教育“两基”达标、产业结构调整、乡镇企业发展、上交税费收取等各项任务都是硬指标。作为乡镇负责人必须想方设法完成这些硬指标，从客观上引发了乡镇的短期行为，大搞形象工程、政绩工程，造成浪费严重、劳民伤财，效益低下。四是干部的利益与农民的利益之间的矛盾。由于乡镇财力有限，干部的利益得不到保障，长期以来，乡镇干部处于保障自己利益与维护农民利益的两难之中，两难选择的结果，往往是保障自己的利益优先。乡镇与农民争利的主要手段就是摊派举债，既积累了乡镇自身的矛盾，又引发了涉负案件、干群关系恶化等非正常现象。
由此可见，乡镇问题的本质是体制问题。破解乡镇难题，显然在现有体制框架内小改小调，空间越来越小，效果难以突破。必须痛下决心，彻底改革现行乡镇体制，使乡镇脱胎换骨，再现活力。乡镇体制改革的直接目的，是要从根本上解决乡镇机构臃肿、人浮于事、财力衰竭、包袱沉重、运转艰难等突出问题。我们不难发现，乡镇的这些问题归结起来，就是职能、机构、人员和效率问题。因此，解决乡镇的问题，推进乡镇体制改革必须在职能、机构、人员和效率上作文章、寻突破。我感到，关键之策就是减事减人减机构。乡镇体制改革必须始终贯穿减事减人减机构这一主线，围绕这一主线细化改革办法，配套改革措施，乡镇的问题也就会迎刃而解。当前，围绕这一主线改革乡镇体制，应遵循四条原则：一是标本兼治的原则。乡镇问题，积沉已久，“冰冻三尺，非一日之寒”，改革乡镇体制应该立足治本，标本兼治。治标就是对乡镇当前的问题从政策上进行化解，解决乡镇的燃眉之急；治本就是对乡镇今后的发展从体制上进行规范，建立规范有效健康运转的乡镇行政体制。二是转变职能的原则。当前乡镇的很多问题，都是由于乡镇职能不清，乡镇政府越位、缺位、错位造成的，因此，推进乡镇体制改革应该从职能上着手，找准乡镇位置，明确乡镇事权，促进乡镇职能转变。三是提高效率的原则。乡镇体制改革要有利于降低乡镇行政成本，提高乡镇运转效率。四是因地制宜的原则。在具体的操作方式、财政体制的确定等各个具体环节上，由于各地经济发展水平不同，不宜强求整齐划一的单一模式，要注重实效，因地制宜。按照一条主线四条原则的基本思路，对推进乡镇体制改革，提出五条对策建议：

1、弱化乡镇职能。在加速向工业主导社会转型的过程中，农村经济也在被分解、吸附和调整，农村的人力、人才、资金、技术等生产要素在加速向工业和城市流动，可以预见，农村经济的自身发展不会发生质的变化，农村经济在整体经济中的比重只会下降不会上升，解决农民的问题只能靠以工补农、以城带乡，我们不要对乡镇特别是广大的农业乡镇赋予难以承受的经济发展和基础建设的重任与职责。因此，弱化乡镇职能，应该成为改革乡镇体制的一个基本指导思想。按照“市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办”的原则，合理界定乡镇政府职能，今后，乡镇的基本职能主要是三条：一是维护基层政权的正常运转；二是提供基本的公共服务，包括民政、治安、司法、共同生产事务、突发事件处置等政府职能服务；三是在体制改革中组织和支持各类经济、社会服务组织的发展，推动社会化服务。这样，使乡镇成为一个只承担非专业职能的一般性*、公益公共服务的微型机构，这也与“小政府，大社会”的行政体制调整趋向相契合，乡镇职能转变以后，减事减人减机构才有现实基础。当然，也必须看到，乡镇的职能弱化以后，乡镇的发展也会面临一些新的问题。就当前而言，主要面临农村水利建设等公益事业谁来承担的问题。从职能和能力上看，农村大中型公益建设像水利建设、交通建设等应该由国家、省、市、县分级承担，在当前市、县财政也比较困难的情况下，应主要通过国家、省转移支付解决。就我市特别突出的水利建设问题，我们也可以考虑由国家出台新的政策，比如开征水利建设税等途径解决，这是

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