乡镇改革是改革开放以来最难、最棘手的问题，因为这是政府自身的改革。各级各地政府一谈到乡镇改革就头痛。笔者在华容，平江,衡阳，长沙、益阳调查了解到原因有三：一是乡镇一级队伍庞大；二是乡镇一级是我国政权的基石；三是乡镇干部成分复杂，难以分流与安置。
尽管在1998年国家对乡镇进行一次“撤区并镇”的大刀阔斧的改革，时隔四年的2002年的政府又进行了从上至下的机构精简，改革中乡镇经受了两次割肉之痛，可以说是伤痕累累。但动过刀的乡镇有的是流于形式，没有触及实质性的问题。那么，这第三次乡镇改革到底怎样？温家宝总理曾在十届全国人大一次会议记者招待会上大声疾呼：农村要精简机构和人员，如果不精简机构，不减少人员，农民的负担不可能得到彻底解决。减少财政支出是乡镇机构改革的最重要目标之一，惟有通过改革减少了财政支出，农民头上的负担才能从根本上有所减轻。而今这个目标大打折扣，有的甚至南辕北辙，乡镇改革成为一个持续但却无法深入的工作，问题的根子到底在哪儿？但我们从乡镇干部中听到的是：“一改是阵风，二改耳朵聋；三改四改没有方。”
那么乡镇改革到底有没有方，首先要对乡镇现状寻根问底，如果这一机制还有一定的生命力，那是一个改造的问题不是改革的问题，如果这一机制没有了生命力那非改革不可，因为一个国家生机不生机主要在于机制的生命力。什么样的机制造就什么样的国民，什么样的国民构成什么样的社会。
乡镇不堪重负的问题与根源
从湖南县域经济研究会所得，湖南2000多个乡镇，平均每个乡镇负债400万元左右，“三湘第一县”——长沙县，至2003年财政负债也高达9.9亿元，最多的一个乡镇负债有2.5亿元，最少的也有800多万元 。lOcalHoSt造成这种原因尽管有其历史、*，经济，现实的因素，但主要是关口没有前移，防范没有在先。这是造成乡镇不堪重袱的根源之一。
我们从五个县的乡镇调查中有这样一组数字，其中以华容县为例，总人口72万人，党政机关85个，代管单位20个，财政供养1.5万多人，每47个百姓供养一个干部，这个本来就不大不厚的财政那块饼不够官员的工资，连吃饭财政都不能保证。
平江县安全监督局是2004年成立的，当时只有11人，时隔一年，到现在增至42人。平江县是有名的贫困大县，财政收入只有一亿多元，只相当于浏阳市的十分之一。财政收入是何等的脆弱，吃皇粮的人如此猛增，平江那点财政怎么承受得了乡镇是在公社解体后建制的，党委、人大、政府、政协四大班子俱全，上下部门对口。其中以平江县加义镇为例，一个五万人的镇供养着行政、计生、国土、企业、经管、财政103人，加上七所八站200人，共303个乡镇干部，有的乡镇还多，竟然超过350人，相当于六十年代坐编的市府与省府。如果加上教师，又以加义镇为例420人，几乎每68个百姓要养一个吃皇粮的。加义镇财政赤字400万元，如果加上扶贫贷款，世行贷款，财政赤字超过700万元。如此负债运转，实在累。即使想向前发展一步，连骨髓里都是债务,怎么发展.，加义政府办公室主任杉林说“每年大学生分配，退伍转业军人的安置必须服从”，造成县乡机构编制臃肿的原因，主要是行政机关自定编制，定人员，定工资，是行政体制造成的，这是根源之二,行政机关自然分流而裁编减员，历史上没有过，主要是政府下决心精简。但是每次精简上面就往下放人，一层层放下去，乡镇成了接收站。当时乡镇接收时，反正是上面放来的人，有财政拨款，多一个人就少一份辛苦，何乐不为。即使是1998年，2002年两次乡镇改革，但仍然是动得了和尚拆不了庙。裁编减人是数字比灵魂跑得快，乡镇改革就成了数字改革游戏。人一个也没有减少，所以越减，乡镇干部人越多，形成了改革带来的乡镇臃肿的怪圈。并且有的人，你想动也动不得，部分干部有后台，有关系，任凭风浪起，稳坐 钓鱼船。造成机关臃肿的怪圈，是历次精减中人员难以分流与安置，这是根源之三，朱榕基曾三次在国务院常务会议上说：本届政府办得不得力的一件事，就是政府人员的精减。话中之意，干部臃肿的根源：一是机制,，二是政府自身。这是根源之四。
从历史的数据所得，中国历史上吃皇粮的人与百姓的比例是：两汉为1：945，唐代为1：500，清代康熙年间为1：91，新中国成立初1：600，1997年为1：50，1998年为1：36，今年两会上传来最新数字是1：26。[根据2005年3月25日〈〈杂文报〉〉邱贵文〈〈值得思考的数字〉〉]但1：26这个比例离2002年1：36只有3年，干部竟以惊人的速度增长，说明臃肿再臃肿有深厚的历史渊源。这是根源之五乡镇熬在夹缝中工作夹逢：良心堡镇干部如是说：我们的工作“三多一少 ”，事情多，麻烦多，挨骂多，工资发得少 。
债务夹缝：良心堡欠个人债务近1800万元，其中镇级个人债务740万元，村级个人债务1000多元，个人债务涉及债主近2000人机制与市场的夹逢：一边是市场经济，一边是旧的机制，左违政策，右与市场规则不融合。
我们从采访中了解到，领导干部的担忧是：乡政干部大多是从计划经济时代过渡而来，作为一级政府，他们总是在那地发生着作用，有的干了一大辈子。到了经济快速发展的今天，他们驮着一身债务在“熬”，在夹缝中生存，左右为难。慢慢地政府职能、作用、失去功能，信用降低，要运转，没钱，不欠债才怪。但是裁吗？很难，必竟裁的是人，这么多人到哪去，没底。一旦生活无着落，上访、闹事的队伍中多了一串乡镇干部，矛盾就会更加激化。怎么不担忧。衡阳县是农业大县，26个乡镇，110万人，吃财政饭的27000人。衡阳县财政局长蒋荣华说：“如果精简3000人，每个人买断工龄按一年一个月工资计算，再加上医保，社保，交足补齐，平均4万元一个人不算多。这就需要分流成本1亿2千万元，但我们现有债务11亿。一边要发展，一边要改，债务象一座高山压着。”
乡镇干部担忧的是：一旦改下来，最怕的是断奶，分流又怕自己不适应，造成间接断奶，特别是

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