一、农村集体资产管理立法的必要性和依据
（一）全国农村集体资产规模巨大、流失严重。根据农业部的清产核资结果，截至1998年3月31日，全国（缺辽宁、贵州两省）账内外农村集体资产（不包括土地、山林等资源性资产）总额25776.4亿元，乡（镇）级平均拥有2655.5万元，村（含组）级平均拥有180.2万元。从各地情况看，农村集体资产流失的渠道多样，形式多样，侵占手段多样，主要表现在：一是在乡村集体企业改制中的流失，近几年，这种情况最为严重。不少乡（镇）村领导，利用自己掌握的权力，擅自决定资产的出卖和处置，甚至把资产转让金归入财政或放入“小金库”，贪污挪用、吃喝玩乐，社区农民没有发言权。二是有些乡村干部以集体资产作抵押，为外商、私营企业担保贷款，一旦被担保人无力偿还银行贷款，集体就背上沉重债务。三是一些部门驻乡（镇）的行政事业单位长期无偿占用集体的生产、公益基础设施及其他资产，甚至不经法定程序对集体资产随意划拨。四是一些地方集体财务管理混乱，未提折旧现象较普遍，不少集体资产有物无账，等等。此外，农村集体资产还存在质量较低、营运效益不高、产权纠纷增多等问题。
（二）管好用好农村集体资产对我国农业和农村经济发展具有特殊意义。农村集体资产的特殊意义可归纳为五方面：一是农村集体资产在农业与农村经济发展中占主导地位；二是农村集体投资兴建的学校、卫生站、敬老院、文化体育场所等公益性设施是农村社区公益事业的支柱，关系到农村社会的发展和基层政权的巩固；三是农村集体投资兴建的排灌设施、乡村道路、低压电路、房屋、农机具等基础性设施不仅是家庭承包经营的农业生产设施，而且为多种所有制经济的发展提供了基本条件；四是农村集体土地是农民收入的基本来源，是农业生产的基本要素，在小城镇和国家现代化建设过程中也发挥越来越重要的作用；五是乡村集体企业资产不仅为农业剩余劳动力提供了就业机会，而且为增加农民收入、实现农民共同富裕提供了物质保障。LOcAlHosT
（三）各省出台相关的地方性法规为全国提供了宝贵经验。1993年以来，北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖北、广东、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏、新疆等14个省（自治区、直辖市）人大制定了农村集体资产管理的地方性专门法规，北京、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、广东、宁夏等8个省（自治区、直辖市）制定了农村集体经济审计条例，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、福建等5个省（自治区）发布了农村集体财务管理条例。这些地方性立法对全国农村集体资产管理的立法提出了迫切要求，也提供了很多很好的经验。
（四）中央有关法律法规规定为农村集体资产管理立法提供了依据，也提出了要求。我国《宪法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》、《农民承担费用和劳务管理条例》等法律法规为农村集体资产管理立法提供了依据。早在1995年，国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确提出：“农业部要会同有关部门抓紧拟定农村集体资产管理条例，尽快提请国务院审议并发布施行。”中共中央、国务院《关于1997年农业和农村工作的意见》、1998年中共中央《关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》、1999年国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》、《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》等都对农村集体资产管理作出了明确要求和规定。同年国务院领导还强调要抓紧制定农村集体资产管理条例。
综上所述，全国农村集体资产管理立法形势紧迫，依据充分，条件成熟。
二、农村集体资产管理立法的基本框架
从已出台条例的14个省（自治区、直辖市）情况看，农村集体资产管理法规多数叫“农村集体资产管理条例”，也有的叫“农村集体资产条例”（辽宁）、“村集体经济组织资产管理条例”（黑龙江）、“农村集体经济组织资产管理条例”（新疆）。这些条例一般分为六个部分，名称大同小异，多数是：总则、资产权属、资产经营、资产管理、法律责任、附则，有的将集体资产民主监督单列（河北）；也有分七部分的（广东、甘肃），增加了资产评估审计；也有不分部分的（新疆）。
参考各地立法的基本框架，全国农村集体资产管理法规的名称可定为“农村集体资产管理条例”，基本内容主要包括以下七部分：一是总则，包括立法目的、依据、适用范围、管理的原则、指导监督部门等；二是资产权属，包括资产的归属、范围、产权登记与纠纷处理原则等；三是资产经营，包括经营方式、程序、经营者的权利与义务；四是资产管理，包括集体经济组织及其成员（代表）大会的职责、民主管理制度、各项资产管理制度、资产登记和报告制度等；五是资产评估与审计，包括评估目的、范围、主体、客体、程序及结果确认与审核等、审计主体、对象、任务、程序等；六是法律责任，包括侵占、损害资产赔偿与处罚、管理监督人员的法律责任、构成犯罪事实的刑事责任等；七是附则，包括条例解释的部门和施行的时间。
三、立法中需要注意研究解决的几个问题
（一）关于农村集体资产的法律定义。通俗地讲，农村集体资产是指乡（镇）、村、村民小组（社）集体经济组织成员在合作化初期，以土地、耕畜、农具入股及以后长期生产经营积累形成的公共资产。这些资产分布在各个乡（镇）、村、组，分别归各个集体经济组织的全体成员集体所有。农村集体资产的法律定义，可参照国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产，属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”根据这一定义，农村中部分农民共同所有的资产，无论是实行劳动联合和资本联合，还是采用股份制、股份合作制等形式，虽然也属于集体经济性质，但不是这部法规的调整对象。
（二）关于农村集体经济组织

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