、建立救济制度,以确保基层公务员行使自由裁量权时能够实现实体规则。
二、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在的问题
授予我国基层公务员自由裁量权,是执行政策的需要。过去20多年的实践表明,正是授予了基层公务员相应的自由裁量权
,才使他们创造性的完成了许多政策目标,取得了巨大成就。但是,也有一些基层公务员因为缺乏有效的规制,没有认真遵循行使自由裁量权的规则而导致自由裁量权的异化和政策执行变异,给国家、社会和政策相对人造成了严重的不良后果。概括而言,政策执行中自由裁量权的异化主要表现为以下几种情况:
1·滥用裁量权。一些基层公务员违反行使自由裁量权应遵循的各项规则,背离政策目的,考虑不相关因素,不考虑相关因素,随意解释不明确的政策概念,在执行政策中滥用自由裁量权,造成恶劣的社会影响。滥用裁量权是基层公务员在执行政策时行使自由裁量权存在的主要问题。主要表现为:
第一,政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体,必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但是,有些地方、部门的基层行政机关及其公务员在执行政策时,利用“自由裁量权”对上级或中央的政策各取所需,只选择那些对自身有利的政策内容执行,对自己无利、利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行,从而使政策的整体功能不能得到有效的发挥。如1992年国务院颁发了《全民所有制企业转换经营机制条例》,中央给企业14项权利,而在相当长的时间,有许多地方没有落实,不少权利被地方政府截留,政企不分依然存在。
第二,政策执行歪曲。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解,利用政策中某些抽象性、概括性的语言,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。如中央确立国企改革中实行“抓大放小”的政策后,一些地方的基层行政机关只注视“抓大放小”政策的表面文字含义,而不去领会搞活企业的真正政策目的,在短时间内把大量的中小企业,包括一些经济效益很好的企业廉价出售,有的基层公务员还利用自己“自由裁量”出售给谁、以何价格出售的权力进行“寻租”,以权谋私,贪污腐化使国有资产大量流失。
第三,政策替代。有些基层行政机关及其公务员当执行的政策对自己不利时,就利用其“自由裁量权”制定与上级政策表面一致,实际上却违背上级政策的实施方案,使上级的政策难以得到贯彻、落实,即所谓的“上有政策、下有对策”。例如,中央要政企分开,一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司,即翻牌公司,照旧行使直接管理企业的权力。
第四,政策附加。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益,在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容,从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。比如,我国住房制度改革政策,其精神旨在克服福利分房中的不正之风推动住房的商品化进程,然而,在实施中,许多地方规定了一些原政策没规定的内容,结果这一政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。
2·越权裁量。基层公务员行使的自由裁量权是一种与职权相应的权力,除非特殊授权,否则一旦越权裁量,便是一种违法行为。以违法的权力去执行既定的政策,其本身已违反了依法行政的法治原则,其行为是无效的甚至是违法的,不可能有效的实现政策目标。例如,曾经有些地方,一些基层公务员在执行计划生育政策时,为了完成上级下达的任务,越权行政,没收相关人员的财产、捣毁其房屋,甚至实行“连坐”、“株连九族”,以至民怨沸腾,发生了村民炸乡政府的极端行为。
3·怠于裁量。基层公务员在执行政策时有意不行使或变相不行使自由裁量权,以消极拖延或不作为的方式,机械地执行政策。自由裁量权是中央或上级政府赋予基层行政机关及其公务员的一种“便宜行事”的职权,目的是使基层公务员能够根据当地的实际情况灵活处理,以更好地实现政策目标。基层公务员怠于行使自由裁量权,该为而不为,不能把政策的灵活性与原则性有机的结合起来,机械地执行政策其实质是一种失职行为,它将贻误政策执行的有利时机,致使中央和上级制定的政策在基层得不到及时、有效的执行。
三、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在问题的原因
我国基层公务员在政策执行过程中行使自由裁量权存在上述问题的原因是复杂的。概而言之,则主要有以下几方面:
1·公共政策本身存在缺陷。基层公务员在政策执行过程中由于使用自由裁量权不当而导致政策变异,在很多情况下与公共政策本身的缺陷有关。一是政策缺乏科学性、不完整、不配套。“政策制定主要依靠领导干部的个人经验和智慧,而未形成一套完整科学的决策程序和决策约束机制”。[7]容易导致决策者作出的决策缺乏应有的科学性和可行性。
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