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政策之间、宏观和微观政策之间;政治、经济和社会各个领域和各个部门的政策之间;以及一个大政策和它的具体实施细则之间、往往没有很好的衔接和配套,没有形成科学合理的政策体系。这一方面给政策执行带来了困难,另一方面也给执行者钻政策“空子”,寻找对策造成了可乘之机。二是政策缺乏合理性。制定公共政策是为了能够解决现实的社会问题,如果政策方案不能真实反映客观存在着的社会问题,不符合大多数人民群众的利益、愿望和要求,政策方案是无法得到有效执行的。三是政策缺乏具体性,即政策目标表述不明确、政策措施和步骤模棱两可。四是政出多门,莫衷一是。由于我国机构繁多、部门林立、职责不明、且缺乏有效的沟通协调、常常是政出多门,甚至相互矛盾,这就给政策执行者“灵活变通”政策提供了条件。五是我国幅员辽阔、地区间的社会、经济和文化发展
的不平衡使得很难用整齐划一的政策来指导。因此,如果政策制定者无视地区间的差异,搞政策“一刀切”,往往会导致政策执行出现变异行为。 2·政策执行监督机制不健全。虽然我国已形成了多元化的监督体系,但仍然不健全,对基层公务员政策执行监督不力。一是监督机构没有相对的独立性,使得监督力度大打折扣;二是监督机构之间责任不明确,监督机构之间缺乏有效的协调机制,造成监督混乱;三是某些监督人员素质低,与执行人员“合作”,扮演“裁判”和“运动员”的双重角色[8];四是“督查制度过多地或单纯地注重执行进度和结果的检查,而对执行过程本身及执行中出现的问题关注不够或关注过少,使执行偏差得以产生并不断扩大”[9];五是监督主体单一,政策执行缺乏应有的公开性性和透明性,群众知情权不足,社会舆论监督严重不足,监督不力。因此,我国公共政策执行体制中的监督更多地是流于形式,监督机构监督作用的发挥极其有限,基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。
3·基层公务员素质较低。基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异的另外一个重要因素是其素质较低所致。一是基层公务员政治素质不高,受狭隘利益的驱动,滥用自由裁量权,导致政策执行变异。二是基层公务员文化素质和业务素质偏低,不能正确理解政策,不当使用自由裁量权,导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低,大专以下学历的公务员还占有相当的比例,“特别是在中西部地区,由于人员不足,同时受财政等方面的制约,还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。[10]低层次的认知结构导致其对政策理解不透,把握不准。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力,知识水平偏低,业务执行能力不强,不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理,这就不可避免地会导致其行使自由裁量权的不当,而使政策目标发生偏离。
四、防治基层公务员执行政策中不当行使自由裁量权的对策
正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。[11]权力具有内在的扩展性,为了防止基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异,必须对自由裁量权加以合理的控制。为此,需要:
1·提高公共政策质量。要提高公共政策质量,首先,应加强决策的民主化、科学化建设。建立民主决策机制,集思广益,博采众长,不应长官意识浓重,由少数几个人、甚至一个人独自决策;政策必须要有科学理论知识支撑,符合科学决策程序,符合客观实际具有可行性。为此,政策制定者必须提高自身的政策理论水平,深入了解实际情况,采用科学的决策技术和方法,建立科学的决策咨询机制,提高政策的质量。其次,要注意政策之间的协调统一、配套,以免基层公务员在执行政策时择其所要而行之。再次,政策表述应尽可能明确、具体。最后,要提高公共政策授权的质量,控权的力度。
2·完善监督控制机制。监督不力,则使基层公务员滥用自由裁量权有恃无恐,监督机制不健全则使其能游走于各种监督之间而不受惩罚或从轻受罚。因此,必须加大政策执行的监督力度,进一步完善政策执行监督机制。
首先,要建立相对独立的政策执行监督系统,增强监督机关的权力。改变目前我国行政机关既当运动员又当裁判员的监督局面。
其次,必须进一步加强国家权力机关和司法机关的监督,赋予其更大的监督权力,以更好的履行立法权、司法权对行政权的监督制约功能。立法机关必须既要重视实体法的建设,又要高度重视程序法的立法工作,规范基层公务员执行政策的行政程序,避免其恣意妄为。司法机关在重视实体规则监督、事后监督的同时,还要高度重视对基层公务员执行政策时行使自由裁量权的程序规则的监督、过程的监督,以程序规则确保自由裁量权实体规则的实现。
再次,必须加强和完善行政组织内的上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页 |
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