、应用为主的基础资料和信息数据库等形式,较好的解决了财政部门编制和审核部门预算时基础资料不足的难题。在具体编制部门预算的过程中,为贯彻“一要吃饭,二要建设”和“有所为,有所不为”的方针,各地按照建立公共财政体系和部门预算编制的原则,大力调整和优化支出结构,清理压缩一般支出,集中财力优先保人员工资、保机构正常运转和政府确定的重点项目建设资金。要做好这一点,首先要保障各部门基本支出的合理需要,以维持行政事业单位日常工作的正常运转。基本支出的内容包括人员支出和公用支出两部分,编制的核心是制定公正、透明的定员定额标准,它涉及到人、物和工作任务。各地在开展这项工作时,参照中央财政的经验,既依据国家方针政策和财政制度的有关规定,又考虑了实际支出因素的变化。对人员经费定额标准的制定,严格按照国家工资制度和有关政策规定的开支范围、开支标准核定;日常公用经费 额标准的制定,一般以文件规定为准,没有文件规定的,按照试行办法的有关规定核定。其次,做好项目支出预算的编制工作。项目支出预算是部门预算的一个重要组成部分,它包括基本建设项目支出、行政事业性项目支出和其他项目支出三类。由于项目预算是部门预算编审的难点,资金占用量大,因而各地对此项资金的安排非常重视。一方面要求各基层部门提早开展项目的论证、研究和计划编制工作,对项目的初选、可行性研究严格把关,并积极探索建立项目库,把备选项目纳入项目库管理。另一方面,通过制定项目预算管理办法,明确项目的申报、审查程序和不同部门对项目的管理权限、职能,逐步提高项目评审论证机构的评审能力,确保项目预算的科学、可行。

3.改进预算编制,推行科学的预算编制方法
在预算编制中取消“基数加增长”的办法,实行“零基预算”,是本次预算编制改革的重点和突破。在收入方面,各地运用“标准收入测算法”编制收入预算。-在支出方面,各地基本上都在严格界定财政供给的范围上下功夫。其特点是根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况,将各预算单位进行分档,分别确定支出定额。在此基础上,逐项重新确定支出需要,按照有保有压、确保重点的原则,分别轻重缓急,统筹安排。在这方面,各地摸索出不少的经验。以上海市为例,上海是试行“零基预算”较早的直辖市,为改变“一年预算,预算一年”的被动局面,他们采取的作法是:人员经费按实际,公用经费按定额,专项经费按计划,部门预算一次核定,支出控制按总额,资金拨款按进度,即纳入财政供给范围的行政、事业单位经费分为三类,第一类是人员经费,严格按照单位在编实际职工数和国家、地方规定的工资标准及有关补贴标准确定,对不属于财政负担的人员和项目加以清理,使各预算单位的人员经费统一执行国家和地方政策;第二类是公用经费,根据全市此类经费的平均水平制定基本定额,对一些日常经费开支较大的部门,视财力情况适时调整;第三类是专项经费,按照需要与可能的原则安排。
4.在预算编制内容上进行创新,实行以部门预算为基础的综合财政预算形式
统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他财力,推行综合预算,是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡,改变以往财政资金按性质归口管理的做法,将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门,同时将部门所有的各项资金,包括财政预算内拨款,财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入,统一由财政核定支出需求。
5.操作程序上实行标准周期管理
部门预算编制的时间应该提倡实行标准周期预算管理。所谓“标准周期预算”,就是将一个预算周期定为30个月,并从时间序列上划分为三个标准阶段,即“预算编制阶段”、‘‘预算执行与调整阶段”、“决算阶段”。提前预算编制的起草工作和延长预算编制时间,是提高预算的科学性、增加预算效用的基础,可以在很大程度上提高政府预算应有的法律约束作用、计划指导作用和对社会经济的宏观调控作用。正基于此认识,为了给细化预算编制、提高预算编制的科学合理性提供充足的时间,各地大都按照中央部门预算改革的办法,提前着手编制预算。在具体编制过程中,在已经实施标准周期预算的地方,一般是从预算编制阶段开始的,即从每年年初着手,在对上一年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上,结合本年度预算执行情况,测算下一年度预算收支规模和增长速度,据此编制下一年度本级预算草案。通过“两上两下”汇总各部门预算,形成本地区总预算草案,并按规定程序报批,期限为12个月。其次,从每年年初开始,进入预算执行与调整阶段。主要是组织执行预算,分析预算执行情况,办理预算调整变更手续,期限约为12个月。第三阶段即决算阶段。从第三年年初开始,组织编制本级决算草案,汇总下一级决算,形成本省或地区总决算草案,并按规定程序报批,在决算的基础上,对该预算执行结果进行分析、总结和绩效评价,作为下一年度预算的依据,期限为6个月。
实行标准周期制度,使预算的时间从传统的3—4个月,延长至12个月,这就为细化预算编制,提高预算编制的科学性,提供了较充足的时间。
6.细化预算编制,强化预算管理
各地部门预算基本上细化到基层预算单位,预算科目细化到类、款、项、目,项目支出细化到具体事项。按此编制的部门预算,全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况,清晰地归集所有收支项目,提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性,提高了预算编制的公开透明度,也便于人大对部门预算的监督审查。此外,为配合地方部门预算改革,加快地方财政信息管理系统建设,财政部按照‘‘统一领导、统一规划、统一软件、统一组织实施”的原则,在省、市(地)、县三级分步推广应用“e财”预算编制软件,对进一步规范地方部门预算编制办法,提高预算编制水平起到了良好的促进作用。

参考文献:
[1]财政部预算司.政府收支分类改革问题解答.中国财政经济出版社,2006,3.

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