行政案件不适用调解原则是行政诉讼和行政复议的一个基本原则[1]。行政诉讼领域在进行“行政和解”实践的同时，也在进行大量的理论研究。行政复议领域已经开始了行政和解制度的实践探索。本文从行政执法角度对行政和解制度谈了看法。和解可以作为行政争议的解决方式，和解要合法、合理，和解不能破坏也已建立起来的依法行政良好局面。

关键词 行政执法 行政和解

不适用调解原则是行政诉讼和行政复议的一个基本原则。但是在实际的行政复议和行政诉讼工作中，大多数的行政案件是通过调解，申请人撤回申请或原告撤销诉讼，而告终结。这种做法毕竟没有法律的明确肯定。法学专家和司法工作者在经验交流和理论探讨时，多使用“和解”、“协调”等字眼，慎用“调解”，无非是为规避行政案件不适用调解原则。这种尴尬的局面无疑也对作为当事人一方的行政机关产生一定的影响。作者作为基层的行政执法人员，参与了一些行政复议和诉讼的应诉工作，也处理了部分行政纠纷，试图从行政执法角度谈谈自己的看法。本文探讨的行政和解制度，是包括调解、和解、协调等概念在内，针对“行政案件不适用调解”原则的反面——行政案件可适用调解的论点提出的解决有关行政纠纷的机制或制度。

1.行政诉讼领域的行政和解制度。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条明文规定了“人民法院审理行政案件，不适用调解”的原则。并且被行政法学家、法学教育家、法律工作者奉为行政法的一条铁律。但是，大量的行政诉讼案件，通过所谓的和解、协商、调解、互谅互让等方式，由原告撤诉，案件终结了事。lOcalhosT这使在行政诉讼领域引入行政和解制度的研究越来越多，呼声越来越高，而且提出了实施行政和解制度的详细框架。

行政诉讼引入和解制度的主要理论和实践根据主要有：(1)“和为贵”、“无讼”、“耻讼”等中国传统文化观念的影响。(2)行政自由裁量权的存在为和解提供了可能。(3)政府职能转变为和解提供现实基础。(4)审判实践中行政和解的实效性。(5)行政诉讼调解制度的博弈分析。(6)行政和解和调解是基于公众参与和诚实信用。(7)公权不可处分理论的缺失。(8)域外行政和解制度的存在。例如德国的《行政程序法》和美国的替代性纠纷解决方法，承认行政和解制度的存在。

2.行政复议领域的和解制度。

行政诉讼不适用调解原则，在行政复议中得以吸收，也曾为《行政复议条例》所接受并明确作为原则予以规定。该条例第8条规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”现行《行政复议法》虽然没有再作是否可以调解的规定，但根据法律保留原则，复议机关审理复议案件仍不能适用调解。但是，近来行政复议领域对行政和解原则给予了肯定。2007年5月23日国务院第177次常务会议通过并于2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条规定了行政复议和解制度，第五十条规定了行政复议调解制度，打破了行政案件不适用调解的僵局。和解和调解正式成为行政复议领域的合法行为。

《行政复议法实施条例》规定，公民、法人和其它组织对行政机关基于自由裁量权做出的具体行政行为不服，当事人双方可以在行政复议决定前进行和解。公民法人和其它组织对行政机关基于自由裁量权做出的具体行政行为不服，以及行政赔偿和行政补偿纠纷，可以由行政复议机关进行调解。专家提出的理论和实践依据主要有：(1)自由裁量权的存在。(2)行政复议实践经验的总结。(3)符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的积极探索预防和化解社会矛盾的新路子的要求。(4)符合“和为贵”的文化传统。(5)现代行政法理论的发展为行政复议和解提供了新的理论基础。(6)国外替代性纠纷解决方法的理论和实践。(7)其它。行政和解有利于节约行政成本和当事人申请救济的成本等。

3.从行政执法角度看待行政和解制度。

3.1 行政和解制度的利与弊

3.1.1 行政和解制度的利——有较大的生命力。理由是：

第一，可以节约应诉成本。无论是行政复议或行政诉讼，作为被申请人或被告的行政主体来说，需要耗费大量的人力、财力、时间去处理这样的应诉事项。作者所在的单位，自2004年至今，市级卫生行政部门在复议和诉讼程序处理行政纠纷案件共5起，其中经过复议机关审理的3起，法院审理的3起。其中一起行政处罚纠纷案件经过了行政复议、行政诉讼一审、行政诉讼二审，当事人不履行处罚决定，又申请法院强制执行，前后经历了2年有余，才得以不太圆满的结案。(圆满是指卫生行政部门胜诉，案件终于结案;不圆满是指强制执行效果并不理想，没有完全执行处罚决定的罚款数量)，第二起行政诉讼案件案发于2005年初，2007年一审法院受理诉讼申请，2008年一审判决卫生局胜诉，二审案件正在审理，尚未结案。这两起行政纠纷案件给人的感觉是应诉太复杂了，尽管行政机关没有败诉。而有2起行政纠纷是经过复议机关和法院提出调节意向，行政机关和行政相对人在短短的2周内解决了争议。通过和解的方式解决行政纠纷，效果是显著的。还有1起经过了行政复议，复议机关维持了卫生行政部门的处罚决定，相对人没有再提起行政诉讼(因为申请人是卫生局所属的医疗机构，复议的目的另有他图)。卫生执法实践证明，行政和解节约大量的行政成本，复议和诉讼消耗大量的行政成本。

第二，行政和解可以挽回行政主体败诉的面子。俗话说：“金无足赤，人无完人。”做事也是如此。在大量的复杂的行政管理事物中，即使是内部管理很规范，人员责任心很强的单位，不出现任何纰漏是不可能的。有时候，行政相对人抓住了行政机关的薄弱环节，提起行政复议或诉讼，对行政机关来说，压力还是不小的。在具体行政行为存在违法情形、明显适当、主要程序错误的情况下，行政机关更愿意和解。上面提到的通过和解解决的2件行政争议中，行政机关就存在许可受理、注销许可等程序问题。

第三，对于有些复杂纠纷，行政机关耗不起功夫，采取让步，忍气吞

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