关键词: 公司登记机关/职责划分/职责范围/登记管辖/登记审查原则

内容提要: 公司登记机关职责之划分是关于公司登记机关的研究乃至整个公司登记企业法人登记管理条例》等法律、法规之中。《公司法》没有集中规定公司登记机关的职责范围，而是分散在各个条文中要求当事人设立公司、变更公司登记事项及终止公司时必须根据法律的规定到公司登记机关办理有关登记，同时赋予登记机关对登记当事人及相关登记辅助人的登记违法行为进行处罚的权力。《公司登记管理条例》也没有设专章或节对公司登记机关的职责范围进行集中的明确的规定。其第4条规定：“工商行政管理机关是公司登记机关”，“下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作”，“公司登记机关依法履行职责，不受非法干预。”其第59条明确赋予公司登记机关对公司进行年度检验的职责，其第十一章“法律责任”则还赋予登记机关对公司的相关违法行为，包括瑕疵登记行为、转让登记证照行为（第77条）、清算期间不当经营行为（第74条）以及不履行公司年检义务行为（第76条）等等，进行行政监督和行政处罚的权力。《企业法人登记管理条例》的第二章题为“登记主管机关”，其第4条规定：“企业法人登记主管机关（以下简称登记主管机关）是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。各级登记主管机关在上级登记主管机关的领导下，依法履行职责，不受非法干预。”第6条明确要求各级登记主管机关应当建立企业法人登记档案和登记统计制度，有计划地向公众提供企业法人登记资料服务。此外，《企业法人登记管理条例》还在第十章“监督管理”中用了六个条文，对登记主管机关的行政监管职责作了规定。localhOsT如第29条规定，登记主管机关的监督职责包括：监督法人按照规定办理开业、变更、注销登记；监督企业法人按照登记注册事项和章程、合同从事经营活动；监督企业法人和法定代表人遵守国家法律、法规和政策；制止和查处企业法人的违法经营活动，保护企业法人的合法权益，等等。再如第30条规定，登记主管机关对于企业法人的违法行为，可以根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴或吊销《企业法人营业执照》的处罚，并可以根据违法行为的情节追究法定代表人的行政责任、经济责任乃至刑事责任。上述企业法人的违法情形包括：登记中隐瞒起初情况、弄虚作假或者未经核准登记注册擅自开业的；擅自改变主要登记事项或者超出核准登记的经营范围从事经营活动的；不按照规定办理注销登记或者不按照规定报送年检报告书，办理年检的；伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖或者擅自复印《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本的；抽逃、转移资金，隐匿财产逃避债务的；从事非法经营活动的。

比较分析以上三部法律、法规的有关规定，我们可以看到：第一，三者均没有对登记机关的职责范围作集中的列举式或概括式的明晰界定，因而仅从已有的立法规定中难以准确得出我国公司登记机关职责范围的结论。第二，在已有的规定中，《企业法人登记管理条例》赋予登记机关的职责不仅包括主管企业登记事务，还明确包括对企业经营行为的监管，而《公司法》和《公司登记管理条例》则没有对公司经营行为监管的明确规定。这是否说明，在我国，公司登记机关的职责范围仅被界定在公司登记事务及与此相关的行政监管范畴而不包括对公司经营行为的监管呢?答案是否定的。理由主要如下：首先，虽然《公司登记管理条例》与《企业法人登记管理条例》为两个不同的行政法规，但从理论上说，公司是企业法人之一种，因而《公司登记管理条例》与《企业法人登记管理条例》应当是“一般法”与“特别法”的适用关系。具体言之，对于公司登记，首先应当适用《公司登记管理条例》，《公司登记管理条例》没有规定的，应当适用《企业法人登记管理条例》。因此，从理论上说，我国公司登记机关的职责范围也包括对公司经营行为的监管。其次，由于《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》两者所规定的登记机关组织体系是完全重合的，相同的机关不应存在相异的职责范围。再次，从实践看，我国工商行政管理部门作为公司登记机关不仅担负着主管公司登记事务，同时还担负着工商经营监管事务（其中最主要的就是对公司经营活动的监管）。显然，我国公司登记机关是既（主管）登记，又（主管工商行政）监管，登记与监管合一。第三，三者对登记机关之职责的已有规定，虽然其中也含有公司登记公共服务的内容，但更为突出公司登记的行政管理，登记行为更主要被定义为行政管理行为。

以上这些是我国目前对公司登记机关职责范围界定的实然状态。这种状态存在明显的弊端：首先，它没有清晰划定公司登记机关的职责范围，也没有划清公司登记机关的职责与工商行政管理机关其他职责之间的界限，使公司登记机关的职责处于模糊和非独立状态。这既不利于公司登记机关履行职责，也不利于对公司登记机关职责履行的监督。其次，过于强化了公司登记机关职责的行政管理性，没有突出其公共服务性，偏离了公司登记制度的应然价值目标和功能目标。[2]之所以出现我国公司登记机关职责界定的这种现状，依笔者所见，一方面与我国在长期的计划经济体制下强调甚至是笃信行政管理直接相关，另一方面与我国在企业登记方面的立法历史有关。[3]实然并非一定就是应然。在我国已步入市场经济轨道的今天，当计划经济成为我们必须改革的对象时，我们应当寻找我国公司登记机关的应然职责范围，将实然职责朝着应然职责方向改进。

（二）我国公司登记机关职责范围界定的应然选择

公司登记机关职责之划定主要取决于公司登记制度的功能定位。换言之，公司登记制度的功能定位决定公司登记机关的职责范围。因为公司登记机关之职责是为实现公司登记制度的功能服务的，而一个国家的公司登记制度的功能定位又主要取决于其经济体制。在计划经济体制下，资源实行行政计划配置，以行政管理为中心，企业只是政府的附庸，是执行计划进行生产和分配的工具，没有独立的市场主体地位。此时的企业登记制度完全服务于国家对企业的行政管

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