关整治“黑车”的不坚定立场，这种摇摆性不仅增强了“黑车”从业者的心理认知，而且增强了“黑车”经营者对抗执法的气焰和技巧，削弱了执法效果，加速了“黑车”的蔓延。

4、消费者的现实需求支撑着“黑车”的滋生与蔓延。在市场条件下，供给与消费同时存在，“黑车”营运最初产生于熟人之间，以此为基础不断扩大营运范围。由于从事“黑车”运营的多是低收入者，这种“特殊性”降低了消费者对“黑车”排斥心理。加之部分消费者对“黑车”缺乏正确的认知，安全意识、自我保护意识不强，在出租车价格高、公交车拥挤缓慢等因素的刺激下，无视“黑车”经营的违法性，甚至在“黑车”查处的过程中，有意庇护车主，增加了“黑车”治理的难度，更在一定程度上增强了“黑车”经营者的心理预期。

三、“黑车”治理

中的不足与挑战

1、利益分配失衡下“黑车”治理缺乏正当性基础。受城市道路供给的制约，为防止市场调节不足造成资源浪费，对城市客运市场进行适当的管制有现实必要性。目前我国各城市对客运市场实际上主要实行市场准入管制和价格管制两种方式，以市场准入管制控制准入数量，以价格管制保障客运交通的公共性和消费者的权益。具体到出租车运营，各地或是将营运指标通过拍卖直接出售给出租车司机或是将指标出售给出租车公司，然后由出租车公司将运营权转包给司机。关于营运收益的分配，无论是营运指标直接出售给司机还是通过公司转包给出租车司机，在出租车运营的利益分配中，从事客运服务并承担风险的一线司机只能拿到整体收益的极小部分，实际上处于被盘剥的地位，而出租车运营的绝大部分收入被作为管理者的政府、出租车公司等以税费的形式收取。“劳动创造价值”，事实上独立运营并承担责任的出租车司机在收益分配中只能获取极少部分，而其利益诉求往往也被湮没在失衡的利益分配中，仅仅通过出售管制指标而不承担任何风险、责任的政府却拿到与其付出极不相称的高比例，无需承担实际运营责任与风险的出租车公司也能拿到较高比例的收益，这种收益分配制度的合理性难以让人信服。

出租车运营的高成本导致了低利润，这给“黑车”运营提供了巨大的利润空间。客运市场的准入管制与高税费形成的行业壁垒，限制了“黑车”车主向正当经营者的转变。“黑车”车主的特殊身份及合法经营者的弱势地位，在这种情况下打击“黑车”、将之排挤出客运市场既无法有效减轻合法经营者的负担，提高其收益，又无法安置“黑车”从业人员，填补运力空白。在这种管制、治理模式下，不存在真正的受益者，其正当性也经不起质疑。特别是在当前油价上涨的形势下，正当经营者的经营环境更是雪上加霜，以致一些城市出租车出现罢运事件，这是现行制度设计下利益分配失衡的必然后果。

2、公共运力不足下的市场准入管制形成了“悖论”，为“黑车”运营提供了市场空间，增强了“黑车”存在的合理性，反过来加大了整治的难度。发展公共交通关系公共福祉，具有较强的公益性，作为社会事业本应由作为公共利益代表的政府主导实施。但近年来，公共交通投入不足是各地存在的普遍问题，不仅低于城市财政收入的增长速度，甚至出现明显下降，有的城市把发展公共交通当做一种负担，甚至将其完全推向市场。这说明现实中政府并不是公共利益的天然代表，也有自己的利益诉求，因此也常常会被利益集团所俘虏，走向公共利益的对立面。这在公共客运的发展上有明显的体现，现代城市的迅速发展对公共运力提出了巨大需求，而公共交通普遍滞后于城市规模的扩展和市民出行的需求，在这种情况下政府既不愿意大力发展高投入、低收益的公共交通以满足日益增长的需求，虽然在政府推动下公共客运行业引进了社会资本，增强了运力，在一定程度上缓解了城市公共客运的紧张状态，但是资本的营利性决定它只会投向营利高的地方，无法实现全方位覆盖，公共客运在时间、区域上仍然存在盲点，同时政府也不愿意放松管制让更多的民间力量去补充空白，致使公共交通供需仍不平衡，为“黑车”提供了市场和营利空间，这是政府治理的一种尴尬，其后果也只能由管理者承担。

3、就业、社会保障等民生问题制约了“黑车”的治理效果。调查显示，从事“黑车”运营的主要有以下几类人员：本地失业、失地人员、外地务工人员等。在当代中国，社会治理无论从内容上还是形式上都强调人本思想和民生原则，“黑车”治理也无法例外。出租车市场的数量管制与高额税费将一大批潜在的从业者拒之门外，在就业困难、社会保障缺失的情况下，自谋生计成为必须，而从事“黑车”营运则成为一种有效的谋生手段。“黑车”从业者特殊的经济状况与社会境遇，是“黑车”整治过程中不得不考虑的情节。因此，作为治理者的政府一方面面临着实施法律、整顿客运市场、维护正常市场秩序的责任与压力，另一方面需要兼顾低收入群体的生存问题，这相互矛盾的两方面决定了政府对“黑车”的治理不会无所保留，从而影响了治理效果。

4、“黑车”监管力量分散，查处方式单一、力度不足，没有实现长效控制。政府是市场监管的主体，理应承担起客运市场秩序的维护与管理职责。在我国各城市，参与“黑车”治理的有交通、市政、公安、城管等多个执法部门，具体执法以交通部门为主体，对非法经营者进行查处，处罚以罚款为主，一旦当事人交纳罚款，执法即告结束而没有其他配套措施辅助执法。对于“黑车”经营者来说，缴纳了罚款还可以继续实施非法营运，由于缺乏更好的谋生方式，为了谋生、也为了挽回罚款造成的损失，“理智”的选择就是继续进行非法运营，从而整个“黑车”整治程序就进入了“查获黑车——罚款放行——放行再干——再干再抓”的恶性循环。

由于“黑车”运营的流动性、分散性、隐蔽性特点，加剧了执法部门查处、举证的难度，有时单靠交通部门难以完成整治“黑车”的重任，所以需要相关部门的配合，参与“黑车”治理的其他执法部门处于配合地位，缺乏相应的惩处措施。这种多元化的治理模式造成了力量的分散，表面上看多个政府部门参与整治“黑车”，但从总体效果来看“黑车”整治缺乏一贯性与长效性，尚未形成合力整治的势态。当“

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