完善司法建议工作的若干思考

司法建议工作是人民法院主动将审判行为向案外延伸的重要方式之一，对于发挥法院审判职能，参与社会治安综合治理，宣传社会主义法治，教育公民、法人和其它组织遵守法律，堵塞制度和管理漏洞，自觉同违法犯罪行为作斗争，维护社会稳定、促进和谐发展有着十分重要的意义。但是就实际操作过程来看，法院司法建议工作的开展存在着许多缺失与不足，直接导致了实然与应然的背离，影响了其功效的发挥。

一、司法建议的性质界定及其价值定位

（一）司法建议的性质界定：“审判权的延伸和补充”

司法建议源于人民法院的审判权，但与审判权有质的区别，表现在：1.审判权针对的是诉讼中的问题，而司法建议针对的是诉讼外的问题；2.审判权具有法律强制性，而司法建议权一般不具有法律强制性，它一般只具有建议、指导性；3.审判权是对有关单位和个人行为的直接裁判，而司法建议是对有关单位存在问题一种间接的监督和纠正；4.审判权所指向的对象一般处于司法权的控制之内，被告必须受人民法院的支配，而接受司法建议不受法院的支配，它只是根据人民法院提供的有关事实材料，依据有关的法律、法规，在自己的职权范围里独立作出相应的处理决定。

司法建议是人民法院审判权的必然延伸和有益补充。因为只有在行使审判权的过程中，人民法院才有可能发现问题，才能有针对性地提出司法建议。它是人民法院在行使审判权的过程中处理某些特殊情形的一种特殊职权。同时，司法建议是一项严肃的、不可忽视的司法活动。在发现问题后，及时提出司法建议也是人民法院的一种职责，它不能凭主观意志放弃或处分。Www.ybaSk.cOm

（二）司法建议的价值定位：“司法能动地服务社会”

强调司法建议，就不能不讲能动司法。能动司法,简而言之,就是发挥司法的主观能动性,积极主动地为大局服务,为经济社会发展服务。能动司法对法院的审判工作提出了新的要求:法院不能拘泥于“裁判”这个狭隘的职能分工，只要是有助于预防、化解纠纷的工作,法院都要积极去做，包括积极开展调研、建立纠纷预警机制、提供司法建议也是司法工作的重要组成部分。法官不能只做单纯适用规则的消极的裁判者,而要充当“社会工程师”角色。司法建议工作是人民法院服务大局的重要切入点，人民法院结合审判工作开展的司法建议活动，实质是被动司法向能动司法的转变，是法院以优质的司法服务参与社会治理的重要方式。俗话讲，“当局者迷，旁观者清”。具体审理案件的法院往往最先聆听到利益诉求，最早发现问题，最早解析矛盾，特别是通常更能发现有关单位存在的薄弱环节和各种现实问题，更能准确总结出引起纠纷的缘由和教训。提出健全措施或改进工作方式的建议，往往具有相当的针对性和建设性。司法建议获得认可，会促进相关机关或主动或被动的将司法建议作为制定该类政策的参考或依据，以调整或形成公共政策，因此司法建议有助于促使公共政策逐步形成，是司法能动的参与社会服务和社会治理的重要方式。

二、司法建议工作实践运行中存在的问题

（一）法院、法官对司法建议工作重视不够

一方面，由于“案多人少”的压力大，法院和法官忙于应付审判和执行等业务工作，少有精力顾及司法建议等“案外”服务性工作。而司法建议书的书写要求高，占用时间较长，发送一条司法建议的时间有时可以审结一二个简易案件。

另一方面，我国自上世纪90年起引入了控辩制，即把之前完全由法院和检察院掌握的调查取证权放给当事人和他们的律师，中国司法制度的运行由此发生了一个根本性的变化。如此一来，法官在强调中立的模式下，职权主义荡然无存，司法由此变得消极与被动。尽管现在提倡和要求能动司法，但消极司法的阴影仍然存在，对法官的观念影响至深，法官对司法建议的功能和作用认识模糊甚至存在抵触思想，对司法建议存在认识误区，认为法院本质工作是抓审判，司法建议可提可不提。

（二）司法建议书的形式、内容及发送程序不规范

司法建议书本身形式与内容的不规范主要表现在：一些司法建议书格式不够规范、严谨，同一个法院发出的司法建议书的格式都不统一。有些司法建议书未详细描述案情，或描述案情时遗漏关键情节，提出问题时说理不充分，或没有证据支持提出的论点。一些司法建议的内容空洞，只是空泛地建议某单位加强管理、加强对职工的学习和培训等等，未提出可执行、可操作的建议，对被建议单位没有什么帮助。

目前，法官选择什么样的问题，如何选择问题，比较随意。个别法官为了完成任务，尽挑一些与之联系较多、沟通容易的单位发送司法建议，建议内容空洞，并要求被建议单位也发出敷衍的复函。撰写出司法建议书后，一些法官未详细范文大全整理*了解被建议单位的详细地址和具体负责部门就草率发出司法建议书，司法建议书可能就因此如石沉大海。发出司法建议后，一些法官自认为完成任务，对被建议单位的反映不闻不问。可见，目前法院发送司法建议的程序不严格、具有随意性，包括撰写司法建议书前的准备程序、司法建议书内容的审核程序、司法建议的发送程序和司法建议发送后的跟踪督促程序不规范。

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三）司法建议工作的实效性有待提高

司法建议的实际效果是司法建议能否有生命力的关键。从目前法院司法建议书的回函情况来看，司法建议的反馈情况不容乐观。一是司法建议的整体回复率较低，尤其是对社会负有管理职责的国家机关的回复率较低。 二是司法建议回复的形式化倾向严重。相当部分的司法建议存在应付法院催促整改的情况，不少司法建议回函仅用只言片语表示要加强管理而无具体方案。

造成目前司法建议反馈率低，作用发挥不足的原因除了上面分析的司法建议书本身质量不足外，还因为：司法建议对外发送后，基本处于放任自流的状态，对于被建议单位的反馈意见及落实情况，法院及制作司法建议的法官都没有采取积极措施进行追踪督促。司法建议的实际落实情况不明是目前司法建议工作中存在的最

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