论文关键词:电信产业 规制 制度供给
论文摘要:由于电信产业具有自然垄断性,政府应对电信产业实行规制,以促进资源的合理配置,提高消费者的福利水平。我国电信产业规制的历程告诉我们,政府作为实施电信产业规制的主体,应该以追求全社会福利的最大化为目标来提供有效的制度供给,只有这样才能更好地促进电信产业经济效益和服务质量的不断提高。
一般认为,电信产业是一种自然垄断产业,这种自然垄断性与规模经济和成本弱可加性紧密联系在一起。所谓规模经济,是指多提供单位产品所增加的边际成本较低,当总产品不断扩大时,原先的固定成本被逐渐摊薄,平均成本随产量上升而下降,呈现出规模经济性。成本弱可加性是指只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和,由单个企业垄断市场的社会成本最小,该行业就仍然是自然垄断行业。
在完全竞争的市场中,市场能够有效地配置资源,此时,市场将会采用最有效的技术和最少量的投入来生产最有效的产出组合。由于电信市场是不完全竞争市场,资源不能达到最优配置,从经济学的角度来讲,社会的产出将会从生产可能性边界上移至边界之内,从而产出就会低于有效率的水平,使经济的有效性受到破坏,导致社会福利的损失。此外,电信产业在大多数国家是一种基础性的产业,为做到服务公平,大多数经济发达国家都实行了各种类型的电信产业规制,政府通过法律、法规和行政手段对电信企业的市场准入和退出、运营价格、服务质量等方面进行严格的管理和控制,以防止无效率的资源配置,确保电信需求者的公平利用。
制度经济学的研究表明,有效的制度供给是社会进步发展的重要条件,电信产业的良好发展和社会福利的提高离不开好的规制政策,我国电信产业规制的改革历程也充分说明了这一点。LOCaLHoST在我国的电信改革中,打破垄断,引入竞争机制是改革的主旋律,极大地促进了电信产业的发展和消费者福利的提高,但由于规制改革是一种自上而下的供给主导型模式,受到一些“既得利益集团”的阻挠,导致有效的制度供给缺乏。从制度经济学角度看,政府作为制度供给的主体,在提供有效的制度供给过程中,应该追求全社会福利的最大化而不是个别部门或企业的福利最大化。
一、我国电信产业规制的改革历程
(一)放松价格规制时期(1980~1994年)
这个时期我国电信业的管理部门一统天下,具有政企合一的典型特点,邮电部作为电信业的国家行政管理部门,扮演着既是经营者又是管理者的双重角色。改革开放初期,为解决电信基础设施及服务短缺的问题,政府出台了一系列政策,对电信业实施管理体制改革及放松价格管制,包括向新用户收取电话初装费,允许地方政府在长话、电报和邮政业务中收取附加费并将利润用于投资地方电信领域的基础设施建设等一系列政策。在接下来的几年中,邮电部又推出了一系列的改革措施,在调动社会各方积极性和拓宽投资渠道方面起到了很好的效果。1978年,我国电信业的全部投资仅2.6亿元人民币,其中国家投资所占比例为90%,自筹资金仅占8%,到1993年,电信行业总投资猛增到400多亿元人民币,其中国家投资比例降到2%,自筹投资比例则猛增到74%,资金主要来自于电话初装费收入和邮电部所属企业的经营利润。值得一提的是,由于我国电信业实行国家垄断经营,没有引入竞争机制,在放松管制的过程中,导致了邮电部门的垄断定价行为,带来了巨大的社会成本。如住宅电话收取初装费,在北京,由20世纪80年代最初的200元上升至1996年的5000元,移动电话的价格最高达到2.8万元(联通进入之后,邮电部电信局在一年内降价三次),中国国际长途电话的平均价格为每分钟29元,相当于美国的6倍。这就意味着对于同样在中美两地互相打长话的消费者来说,从中国打出的消费者要支付高于美国5倍的费用。
(二)放松规制初期(1994~1998年)
1994年,由电力部、电子工业部、铁道部共同组建了中国联通公司,这标志着国家开始初步改革电信体制,培育竞争机制。联通公司的成立也使双寡头垄断的竞争格局基本形成,电信服务市场效率得到改进。此后,邮电部将企业职能分离出来,成立了中国电信,中国电信虽以独立法人身份直接面对市场,但作为国有独资企业,仍直接隶属邮电部,没有摆脱政企不分的局面。
由于中国联通的实力薄弱,在与中国电信的竞争博弈中处于十分不利的地位。比如,由于缺乏资金建立自己的基础固定电话网络,在与中国电信就互联互通接入费和租赁费进行谈判时几经周折,最后由国务院多次出面直接干预,两个网络互联互通才得以实现。由于竞争的非对称性,联通公司的进入并没有使中国电信市场形成有效竞争的格局。
(三)规制机构改革和多寡头垄断时期(1998年以后)
1998年,信息产业部成立,基本上摆脱了原邮电部政企不分的局面,2002年5月新组建的中国电信和中国网通的挂牌成立,意味着中国电信业的“6+1”格局基本形成,中国电信市场由以往的一家垄断,变成中国电信、中国联通、中国移动等七通并存。
目前固定网络本地电话市场已经有四家运营商——中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通;移动电话市场有两家运营商——中国移动和中国联通;长途电话市场的运营商最多(包括ip电话运营商)——中国电信、中国网通、中国联通、中国移动和中国铁通等等。但是运营商数目的增多并不意味着寡头充分竞争格局的形成。在固定电话市场,中国联通的市场份额按照业务收入计算(截至2002年第一季度)约为0.18%,中国铁通市场份额不足0.1%,而新成立的中国网通虽然和中国电信的实力具有可比性,但由于他们各占据南北固定电话市场,短期之内也不会入侵对方的核心领域,即不会交叉进入对方垄断的市场,因此固定电话市场仍处于寡头垄断格局,与过去不同的只是由两家运营商对不同地域的市场分别垄断。在移动电话市场,已经不再是中国移动独家垄断的局面,中国移动和中国联通的市场份额分别为79.8%和20.2%。在长途电话市场,由于i

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