p电话市场的放开,运营商较多,从市场份额看,中国电信占40.8%,中国网通占26.1%,中国移动占22.6%,中国联通占10.5%,但竞争也常常表现为恶性竞争,亟需政府对电信产业现状进行规范。
二、对我国电信规制的制度供给的几点思考
从制度经济学角度看,规制是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定的规则对企业活动进行限制的行为,政府规制强调的是政府作为实施规制的主体,它的对象主要是微观经济活动以及参与这些活动的企业、个人或组织机构。可以说,规制并非是一种客观存在,而是一种制度安排。电信产业具有自然垄断性和基础产业性,决定了它不像一般的行业那样基本上依靠市场的调节来发展,政府的政策导向、行业规划和市场监管力度在其发展中发挥着不可替代的作用,尤其在当前电信改革遇到制度瓶颈时,更是要求政府部门提供有效的制度供给,为全行业的发展提供一个公平有效的竞争环境,以提高消费者的福利水平。
从我国电信产业规制的简单历程回顾中可以看出,虽然我国电信规制也进行了一系列的改革,但目前存在的问题仍然很多,比如电信管制机构还不是一个独立的有法律地位的执法机构,《电信法》一直没有出台,普遍服务基金制度没有建立等等。导致问题产生的原因很多,包括经济、技术和制度等方面,但其中,缺乏有效的制度供给是问题产生的根源。
从理论上看,一项制度的产生分为需求诱致型和供给主导型。所谓需求诱致型,是指制度的重新安排是在单个行为主体为谋求在现存制度下得不到的利益而产生制度变迁的需求所引发的;与需求诱致型相对应的制度变迁模式是供给主导型,供给主导型从一定意义上讲属强制性制度变迁的范畴,即它“是由政府法令引起的变迁”,是一种由上而下的制度变迁,在供给主导型制度变迁中,国家的作用至关重要。目前,我国电信产业的规制改革基本上属于供给主导型,单靠电信用户的弱小力量难以突破制度瓶颈,需要政府对改革做出整体规划,统一部署,提供有效的制度供给,促进电信业的进一步发展,提高人民群众的福利水平。笔者认为应从以下几个方面入手。
(一)尽快出台《电信法》
随着电信改革的进一步深化,国内电信市场形成了多元化竞争格局,一系列的监管新问题也随之出现,比如互联互通障碍、恶性价格战等。此外,电信技术和产业迅猛发展,网络和业务加速融合,使得现有的管制政策和法律相对滞后于产业的发展。这些情况已经使得《电信条例》在适用和实施方面逐步显现出一定的局限性。同时,随着入世承诺的逐步兑现,我国电信市场将进一步开放,外资的进入将对中国电信法制建设提出更高的要求。所以,尽快制定电信法就成了当务之急。
事实上,“立法先行”是世界电信行业规制普遍适用的原则,也就是先制定或修改电信法,用法律来规范和指导政府和企业的行为。相比之下,我国的电信规制发展长期以来都是在一些所谓的“条例”、“规定”、“办法”等指导和约束下进行的,缺乏法律的有效性。早在1980年,我国就提出起草《电信法》,遗憾的是,时隔25年,《电信法》仍没有出台。这说明我国的电信法制建设明显滞后于监管、改革、竞争的需要。

值得注意的是,我国的电信立法要处理好共性和个性之间的关系。随着改革的深入进行,我国电信规制出现了一些深层次问题,在这些问题当中,有些是国际电信规制中存在的共性问题,比如市场准入问题、电信普遍服务问题等。但也有一些是在我国特有国情下出现的新问题,比如电信资费管制,不仅涉及电信零售价格的定价权问题,更与我国电信企业产权结构密切相关。因此,需要我们在借鉴各国电信立法和电信管制实践经验的基础上,积极探索创新,建立并完善适应我国电信规制和电信产业发展的电信法律制度体系。
(二)建立一个独立的有法律地位的监管机构
目前我国电信产业的监管机构是信息产业部,虽然经历了政企分开的改革,但仍然和运营商有着千丝万缕的联系,这导致规制部门不能站在中立的立场来制定和执行法规,常常忽视消费者的利益,从而导致被规制企业资源配置效率低下。此外,由于缺乏《电信法》,信息产业部的工作方式常常是协调而不具有强制性,因此很难做到“执法必严”。比如在网间互联互通上,违反政策甚至不顾法律、不顾国家利益、不顾用户利益的行为屡屡发生。从世界发达国家电信发展进程看,很多国家在完成私有化(或民营化)后,也相应地对规制制度的设计和行业监管职能进行分离,以加强他们对电信行业的监管。
我国银行、证券等行业已设立独立的行业监管机构(银监会和证监会),电信行业也有必要建立起新型、独立的电信产业规制机构(某些学者建议把它叫做信息通信监管委员会),并通过法律予以授权,保证其足够的权威性,这是我国电信规制改革的重要步骤。一方面,可以使规制制度的设计者超脱于监管机构和运营企业的利益,从国家利益和公众福利的角度来制定电信政策,保证公平和有效竞争;另一方面也使监管机构能专心制定合适的制度来贯彻电信产业政策,提供自由化及公平竞争的市场环境,保护消费者利益和保护网络安全,合理分配与管理通信资源,保证普遍服务等。
(三)建立电信普遍服务基金制度
“电信普遍服务”最早由美国at&t公司提出,含义是全民都有机会接受电话服务。20世纪80年代末,国际经济合作与发展组织(oecd)对电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务,而且业务质量和资费标准一视同仁。”
从经济学角度来考察,虽然“电信普遍服务”不具备严格的公共产品属性,即非抗争性和非排他性,但由于其具有公共福利性质,单纯依靠市场机制将不能保证有效的供给,需要由政府这只“有形的手”来直接干预,通过制定相应的公共政策确保对电信普遍服务的供给,所以电信普遍服务是各国电信管理部门的重要义务和职责,它的实施和管制属于政府职能。在各个国家的政策或法规中,普遍服务有不同的提法,但一般包括两个方面的含义:一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务,这在我

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