企业职工和退休人员。作为各种商业和社会性保险中覆盖面最大的社会统筹大病医疗保险的覆盖率不足20%，任何一种单一类别的保险在农村的覆盖率都低于8%，有高达73.5%的农村居民表示没有享受过任何种类的保险，而这一比例在小城镇为44.5%，在大中城市仅为27%。
2. 农村卫生资源匮乏。中国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。在医疗资源短缺的基础上又存在医疗资源分布不均的问题，80%医疗资源在城市，20%在农村，与城乡人口分布状况正好形成鲜明对比。
3. 农村养老保险短缺。据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的农村养老保险有关统计数据，1998年，全国有2133个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口只有8025万人，仅仅是8亿农村人口的十分之一。从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年末为6172万人，到2002年底只有5462万人，1999-2000年的农村养老保险统计栏中显示的是“农村社会养老保险改革规范工作稳妥进行”，2001-2003年的统计资料则注明“农村社会养老保险整顿规范工作继续进行”，这说明农村社会养老保险制度推行的收效并不理想，农村养老保险依然是政府投入不足、参保率低、覆盖面窄、处于严重短缺状态。
4. 政府对农村教育的投入不足。义务教育是一种强制性教育，在消费上具有非对抗性和非排他性，属于公共产品。“九五”期间，我国预算内教育经费在三级教育中的分配不合理，在高等教育中的分配比例逐年增长，从2001年的19.48%增长到2004年的24.18%，增长了4.7个百分点。LocAlhosT但是预算内教育经费在义务教育尤其是在农村义务教育中的分配比例却呈逐年下降的趋势，如初级中学由2001年的20.75%降至2004年的19.41%，下降了1.34个百分点，其中农村初中的预算内教育经费下降了1.66个百分点，普通小学从2001年的32.87%下降至2004年的32.2%，下降了0.67个百分点，其中农村小学下降了1.06个百分点。
农村公共产品供给不足，一方面造成农民生活质量下降，使城乡差别进一步扩大；另一方面，医疗、教育、养老由农民自己负担，造成农民负担加重，也从需求方面制约了农村消费品市场的发育。就农村公共产品供给主体而言，由于收入相对比较低的农民自我筹集资金的能力不足，由社会筹集也存在一些问题，因而在今后的很长一段时间里，政府仍旧是农村公共产品的主要供给者。
(二) 发展农村公共财政的必要性
公共财政是指在市场经济体制下，政府根据社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。在社会主义市场经济体制下，政府须建立公共财政制度，确保按照社会公众的集体意愿提供公共物品。
1. 市场失灵导致农村公共产品供给领域中公共财政的存在。在完全竞争市场条件下，市场经济能够依靠自身的力量进行调节，达到社会资源有效配置的状态。但是，对于具有消费上的非排他性的公共产品和服务来说，难以通过市场机制得到有效供给，这就需要由非市场的力量、通过非私人经济的活动来提供。在农村公共产品供给领域，医疗卫生、乡村规划与基础设施、养老与救济等公共产品的特性决定了市场机制本身并不能得到有效发挥，从而无法达到符合整个社会要求的资源配置结果为了解决公共产品供给领域的市场失灵问题，政府有必要利用公共财政手段进行干预。
2. 公共财政的作用对象决定了在农村公共产品领域发展公共财政的必要性。公共财政活动的对象是为市场经济中的家庭和企业提供公共服务，即广义上的公共产品。从我国农村公共产品供给现状来看，分税制改革使中央政府放弃了对农村公共产品供给的职能，并将此功能转嫁给地方政府，相对于中央政府而言，地方政府的财力不足，所以地方政府将有限的公共资源转向工业和城市。农民出于生产和生活的需要，不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。这与公共财政本义上的作用对象是相违背的，所以，应发展公共财政、使其活动对象“回归”。
3. 公共财政本身的目的决定了在农村公共产品领域发展公共财政的必要性。公共财政的目的是满足社会公众对公共产品和服务的需要，所以，最大程度、最优地满足社会公众的需要是公共财政的出发点和归宿。农业技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生等生产性和生活性公共产品对于农民生存和农业发展具有决定性意义，在农村公共产品领域实现公共财政的目的的“回归”亦具有重大意义。

二、 我国公共财政“x-无效率”的原因

在市场经济体制下，社会成员福利水平最大化的前提是：政府运用财政机制所提供的公共物品必须按社会成员的集体偏好大多数人的意志进行，由社会成员对政府的财政活动进行约束和规范。也就是说，公共产品的有效供应是建立在社会公众个人效用和偏好基础之上的，经过选民公决或议会投票程序，社会公众可将他们各自对于公共产品的欲望和偏好反映出来，从而为政府提供公共产品的预算决策分析提供依据。所以，在农村公共产品供给过程中，公共财政的核心是效率，具体而言，从农村公共产品供给方面来考虑，公共财政要实现生产效率，即“x-效率”，要采用最好的方法和最有效的技术、以最低成本提供农村公共物品。从我国农村公共物品供给现状来看，公共财政存在“x-无效率”，政府在农村公共产品供给方面未实现最大产出。
(一) 政府的公共财政支出目标具有多重性，存在冲突与交替
公共财政开支包括：维持国家运行的必要耗费支出，基础性、战略性、调控性的经济支出，社会保障支出，义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。由于历史的积淀，我国公共财政的职能主要体现为建设性财政，财政指出的主要方向是经济建设费支出

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