、行政管理费支出，从而导致公共产品方面的支出缺失。所以，我国公共财政在实际运行过程中定位不明确，“越位”和“缺位”并存，一方面财政支出范围过大，超出了市场经济条件下政府财政支出职能的范围；另一方面，本应由政府承担的一些社会公共需要却无力得到保障，尤其是弱势群体比较集中的农村。因此，在财政收入“蛋糕”有限的前提下，财政的应有功能得不到恰当的发挥。如果各级政府在如何实现财政支出目标上感到无所适从，就会产生政府各部门之间的不合作，导致x-无效率。
(二) 农村公共产品的产出难以度量，导致公共财政支出操作上的困难
农村公共产品中包含大量公共服务，由农村社会全体成员共同享用，具有消费上的非排他性和非竞争性特征，所以，在度量方面形成了以下特性：(1)难以从物质形态上度量；(2)不经过市场交换就直接进入消费过程，缺乏价值度量。由此，政府在提供公共产品时，只能够计算其投入的经济价值，但是产出的经济价值难以计算。从x-效率的角度而言，就是农村公共产品的供给者只能看见“投入”，却看不到“产出”。所以，供给者为了追求x-效率，更多地把注意力放在“最低成本”上，却忽视了“最优产出”。从公共财政的角度看，政府也是“理性人”，其行为建立在成本收益分析的基础上，只有在权衡公共产品供给方案利弊的基础上，政府才能做出供给决策。农村公共产品(特别是大型基础设施)投入的收益周期长、效果慢，从而影响政府的投入决策。从建国后的情况来看，国家提供农村公共产品的意愿确实不足，表现在多年来农业基建投资的数额偏低、对农业科技的投入不足、农业基本建设支出增长缓慢，等等。对x-效率的追求最终演变成了x-无效率。

(三) 农村公共产品供给的交易成本高，影响供给效率
政府在提供农村公共产品和服务时需要支付各种费用。通过公共财政渠道提供农村公共产品的交易成本包括：获取农村公共产品需求信息的成本、供给方案的设计成本、执行方案的成本、对各级机构进行协调的成本。交易成本过高，容易导致x-无效率的保持。以获取农村公共产品需求信息的成本为例，我国农民对提高农民素质、实现农村可持续发展、基本公共设施等公共产品有着巨大需求，但是由于信息不畅通和政治目标最大化、经济利益最大化的激励，农民具有较少需求的公共产品的财政供给过剩，反之，农民迫切需要的公共产品的财政供给往往不足，从而造成农村公共产品供需的结构性矛盾。另一方面，我国缺乏农民实际需求的有效表达机制，农村公共产品大多由各级政府部门自上而下由决策提供的，几乎没有农民参与，这就使农民的真正需求缺乏有效的表达途径。基于此，搜寻农民对公共产品需求的真实信息、实现公共财政资源最优配置的目标难以实现。

三、 高效提供农村公共产品的政策措施

发展公共财政是解决农村公共产品供给不足问题的重要思路，鉴于在市场经济体制下公共财政存在“x-无效率”，所以，必须进行农村公共产品供给制度创新，充分、高效发挥公共财政的作用，实现城乡协调发展。
(一) 构建以农民需求为导向的农村公共产品供给制度，降低交易成本
要建立农村公共产品供给主体即公共财政框架中的政府对农民需求的敏感反应机制，使农民的需求表达成为公共产品供给中的关键环节。例如，在以信息化促进县域经济发展的同时，充分利用各种传统的和现代的信息传播渠道，及时、准确地搜集农民的需求信息，并且结合农村基层民主制度建设，改革农村公共产品供给决策程序。
(二) 加强财政支出管理制度改革，建立适应市场经济要求的公共财政框架
坚持广泛覆盖原则和绩效原则，在做大国内生产总值“蛋糕”、增加财政收入的前提下，要加快建立适合我国国情的公共财政框架，分两个层次调整和优化财政收支结构：第一个层次是实现城市与农村的财政收支的协调发展，第二个层次是在农村公共产品的财政支出层面上逐步减少对盈利性、经营性领域的财政投资，压缩行政事业经费，将财力主要用于农村社会公共需要和社会保障方面。
(三) 选取农村公共产品供给的突破口，实施公共财政的不平衡投入战略
农村公共产品涵义广泛，在社会主义初级阶段财政投入有限的情况下，如果实施“大推进”战略，必然是“撒胡椒面”，收效甚微。所以，可实施不平衡投入战略，选取某种公共产品作为试点。选取的突破口应满足以下条件：关系国计民生、有利于夯实农村发展的基础、能充分体现和谐社会的内涵，例如优先选择农村义务教育作为公共财政支出体制改革的对象。鉴于农民是新农村建设的主体，进行农村义务教育经费保障机制改革是解决制约农村义务教育发展投入问题的一项重大举措，对最终将农村义务教育全部纳入公共财政保障范围、推动对其他公共产品的投入具有重要的现实意义。

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