【摘要】本文从农发行的改革源流与难点入手,分析农发行公司治理结构的现状与问题,并提出了相应的对策建议。
【关键词】农业企业加工和附营业务贷款划转农业银行,专营国有粮食购销企业农副产品收购资金的供应和封闭运行管理。2004年5月,粮食流通体制开始向全面市场化过渡,国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位,各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购,商业银行也开始向其提供收购资金,农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破,业务空间与规模日益萎缩,甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。同时,由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、高不良率、业务单一、前景不明,农发行被外界视做“问题银行”,内部职工情绪不稳。

3.农发行近年来的改革进展情况
以2004年国务院57次常务会议召开为标志,农发行管理体制改革正式展开,业务范围由原来的以粮食流通为主,正逐步向生产、加工和转化等整个粮食产业链条延伸,逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体,以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼,以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局,给农发行带来了业务增长点和可持续发展的新机遇。但是,与商业性业务快速增长相伴的,是其巨大的潜在风险。在这种不断市场化的环境中,由于运行机制没有大的改变、政策与市场之间缺乏明确的发展方向与分界、政府向银行的透支渠道仍旧通畅,容易产生多重动机,诱发基层业务的盲目扩张,形成新的风险敞口与隐患。这一点突出反映在近年来农发行商业性中长期贷款的快速增长上。LoCaLHOsT这些项目贷款虽然有政府信用担保并全额贴息,但多是非经营性项目,建设周期长,投资规模大,宏观调控等政策性风险和市场性风险因素较多;其二,其承贷主体多是由县级以上政府组建的农村公共服务机构或政府控股企业,高层管理人员多由政府行政部门委派,企业自主权不够,行政干涉明显,政府换届、人事调动等干扰因素较多;其三是资金来源复杂多样,财务管理体制不健全、信息不透明,诚信意识淡薄,项目评估与管理难度较大。而与此相应的是,农发行长期从事收购贷款封闭运行监管,信贷产品设计的多样性、合理性、适应性不够,对商业性项目信贷管理流程缺乏了解,队伍素质不平衡,专业人才缺乏,内部激励机制不足,使得农发行业务拓展程度与风险管理水平并不相称,存在较大的中长期信贷风险。
无论是从国外政策性银行的改革转型经验,还是从农发行2004年改革前后所存在的问题来看,公司治理结构都是农发行改革的关键所在。目前农发行已经提出下一步的改革方向,将严格区分政策性业务与商业性业务,实行两类业务分类管理、分账核算、分别考核;对商业性业务设立指导性账户,实行市场化管理,资本金规模和风险拨备执行商业银行标准,资金来源通过市场融资筹集,接受银监会以资本充足率为核心的审慎监管;对政策性业务设立指令性账户,按照“谁交办,谁补偿”的原则,事前确立补偿机制和内容,资金来源要有保障,接受国家有关部门监督、考核。这就意味着农发行将以商业化为其基本的改革发展方向,政策性业务保本不亏,商业性业务市场化运作,彻底强化风险防范,消除新的不良贷款的产生,而要实现这一目标,公司治理结构也必须有一个大的改革。

二、农发行的公司治理结构现状与问题分析

公司治理结构是一套制度安排和权力制衡机制,用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者(股东和贷款人)、经理人员、职工之间的关系,并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括:(1)如何配置和行使控制权。(2)如何监督和评价董事会、经理人员和职工。(3)如何设计和实施激励机制。

1.农发行治理结构现状
(1)政府是农发行的唯一投资主体,具有超然性。农发行是国有独资政策性商业银行,政府全额拨资创立农发行,规定其性质、职能、任务和业务范围,任命其主要领导人,并为其营运提供条件,是其最终的监管者和掌控者,农发行的经营计划、资金运用情况及其它重要议定事项都要报经政府批准。
(2)实行垂直管理体制,具有高度集中性。一是中央政府赋予农发行总行唯一的一级法人资格,各级分支行在总行法人的授权下开展经营管理活动,各级行长都同时具有委托者和代理者的双重身份。二是农发行实行总分行制的组织结构模式,基本上按行政区划形成总行——省级分行——地市分行——县支行的“三级管理,一级经营”的管理模式,在总行的统一领导下,下级行对上级行负责,部门对行长负责,逐级实行行长负责制和建立在一系列考核指标体系基础上的经营目标管理责任制。三是各级行党委是农发行的决策机构,决定本级行及所辖行的业务运作,下级行党委由上级行任命、对上级行负责。
(3)经营管理准行政化,带有计划经济色彩。粮棉收购贷款等传统的政策性业务,是自计划经济过渡而来,带有计划经济的烙印。农发行作为经营者,政府作为其所有者,二者各自都存在着层层的委托代理关系,同一层面的政府与农发行之间又存在着横向的政策性业务的对接与办理关系。因此,在传统的业务对接与办理过程中,农发行的机构设置是按照副部、局、处、科等与政府职能部门相对应的级别来设立总行、省级分行、地市分行和支行,内部管理也采取的是部级、局级、处级、科级等准公务员式的管理模式,人事干部管理、收入分配基本仍然沿用计划经济体制下专业银行的管理模式,职务晋升、工资分配等仍以行政级别和工龄长短为基础。
2.现行治理结构所隐含的问题
(1)全民所有的产权主体“虚置”与缺位,导致所有者监管与利益约束机制失衡,形成掌控、监管与高管层面异常强大的内部控制。从法律意义上来说,农发行的产权主体是明确的――全民所有,但从具体的人格意义上来说,全民所有又是虚置和缺位的。从现实来看,国家分别通过人民银行、银监会、财政部、发改委、审计署、中组部等政府部门行使出资人权利,比如财政部门行使收益权,中央组织部任命高级管理人员,人民银行和银监会指导、

[1] [2] [3] 下一页