随着我国社会主义市场经济体制的基本建立,商品意识和市场意识已经深深扎根于人们的思想观念中,国家已经从短缺经济进入买方市场,市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的作用。而我国政府机构的设置却仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架,其职能也没有进行相应的调整。封闭、半封闭、政企不分、企业办社会的运行机制,使企业正常的市场行为受到众多的婆婆”的干预,这就使市场在配置资源方面的基础作用被削弱。同时,建立在传统的计划经济体制之上的庞大的政府机构,由于分工过细,权力过大,以致造成了机构臃肿、人员过多、政企不分,滋生出了官僚主义,助长了不正之风,也给财政带来了沉重的负担。因此,九届人大一次会议提出的政府机构改革,正是要破除现行政府机构的种种弊端,推动我国经济和社会的协调发展,同时这也是实现我国小政府、大社会的政府机构格局的需要,是把现行的官本位色彩较强的行政机构变为办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的需要,是一场具有十分重大的经济意义、*意义和社会意义的深刻革命。
一、膨胀———欲拨不能的困惑
我国现行的政府管理体制形成于建国初期至50年代中期。该体制借鉴了原苏联的政权建制模式,以高度集中的计划经济为前提和基础,以部门管理为主要标志和特点。近40年来,我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制,先后进行过6次机构改革,即1951年以加强中央集权为中心内容的政府机构改革;1956年以扩大地方自主权为主体的政府机构改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的权力,中央精简以事业单位为重点的政府机构改革;1982年以大幅度撤并经济管理部门,并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革;1988年以推进政府职能转变,实行三定”的政府机构改革以及1992年以政企分开为中心的政府机构改革。六次机构改革,虽然都有一定的成效,却一直未能跳出精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。造成这种现象的原因是多方面的,主要有以下几个:
(一)政府职能放量扩大。这包括三个方面:一是长期以来,我国党政职能交叉、政企不分,许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代,导致政府职能过多,管理过宽,势必相应增设一些机构,从而使机构进一步膨胀。二是由于我国行政管理水平和质量还不高,随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化,政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置,越切越细,越分越乱,切出来的新”部分越来越多,职能越来越被人为放大,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈,于是不可避免地陷入一种恶性循环。三是二十世纪,政府已经渗透到人类生活的方方面面。根据瓦格纳法则,在由农业和自给自足的社会向现代化、工业化和城市化的社会过渡时期,许多原来由家庭或私人供给的货物和服务转而由国家和政府来供给,因而产生了对政府绩效更大的需求,并且不断增长的工业化和城市化也要求政府进行辅助性投资。我国自建国以来就处在瓦格纳法则所论述的社会过渡时期。加上一直受苏联高度集权的计划经济体制的影响,政府的职能延伸到社会生活的各个领域,本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能的扩展必然带来机构的膨胀。因为政府职能的实现靠政府机构来完成,政府机构是实现政府职能的主体,依职能而设,随职能的变化而变化。因此,政府职能的扩张[1] [2] 下一页 |
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