蒙古是wto成员,俄罗斯还处在加入wto的谈判过程中,而朝鲜还处在计划经济状态的非wto成员。这些国家的开放度不一。韩国是本区域开放度最高的国家,其经济的发展和世界经济形势紧密相连。中国已加入wto8年,在以市场经济和公平贸易的原则为基础参与世界经济和贸易合作。俄罗斯作为世界大国,全面提高了国际开放度,加入wto,融入国际经济社会已是大势所趋。朝鲜和蒙古为了摆脱经济困难的局面,也采取了日益开放的政策,逐渐加强与外界的经济政治联系,扩大合作范围。
这种开放度的差异,使得各国参与区域合作的意愿、收益和承受力不一,不利于大图们江区域合作的发展,从而使得在区域合作内容的选择和进程的推进,以及区域合作法律制度和机制的建构中如何照顾和平衡各方关切、实现互利互惠增加了难度。wto成员和非成员并存,给在区域一体化的制度建构及如何处理与多边贸易体制的关系方面带来了挑战。

(三)各国法律制度差异大
在有关图们江开发和东北亚区域经济合作的问题上,一个特别重要的方面是法律环境。任何开发活动,都离不开相应的法律环境的支持。对于国际性的区域开发和经济合作,更是如此。健全而良好的法律环境,是各项开发活动和区域经济合作顺利进行的根本保障[6]。这种法律环境包括国内法律环境与区域或国际法律环境。大图们江地区各国国情差别较大,法律传统与法律背景不一,各国的法律观念存在很大的分歧,其法律体系也存在明显的差别。法律制度差异已成为制约大图们江区域合作深度发展的瓶颈[7]。因此,如何协调各国法律的冲突,整备法律环境,是大图们江区域合作需要解决的问题。

(四)欠缺区域合作法律制度和机制
截至目前,大图们江区域合作的法律文件仅有1995年在undp总部纽约签署的《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》、《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》,以及2005年签署的《大图们江区域合作成员国长春协定》、《2006—2015年大图们江区域合作战略行动计划》。这些法律文件较为宏观,还没有建立起真正意义上的区域合作法律制度和组织机制。由于大图们江区域合作缺乏一个以相关国家为主体参与的政府合作组织和机制,这些法律文件在实践中也没有完全贯彻。也没有如其他区域一体化组织一样制定一系列的区域合作法律制度,如货物贸易自由化、便利化制度、投资和服务贸易法律制度、金融合作制度、争端解决制度等。即便是对《2006—2015年大图们江区域合作战略行动计划》中所列明的交通、旅游、能源、投资、环境等几个重点合作领域,也没有建立起交通(物流)合作、旅游合作、能源合作、投资和环境合作法律制度。此外,也没有建立起组织机构和立法、执法和争端解决等法律调整机制。可以说,大图们江区域合作还处在初级阶段,制度建设严重滞后,缺乏区域合作的刚性约束。所以,大图们江区域合作亟需形成合作制度和机制,“当前最关键的问题就是合作机制问题,我们回顾一下中国周边的次区域合作,都是制度化的、经常性的、高层次的合作机制,唯独现在图们江地区国际合作开发在合作机制上还需要进一步完善。如果周边国家合作机制进一步提升,形成制度化,就可能带来新的局面”[8]。

三、大图们江区域合作的法律对策

针对大图们江区域合作存在的法律障碍及困境,拟提出一些法律对策。

(一)适当处理主权自治和主权的自我限制
东北亚地区复杂的地缘政治环境、各国发展水平的巨大差异、区域合作中主权问题的复杂性,使得我们在区域合作中应该处理好主权自治和主权的自我限制,以解决区域合作中敏感的主权问题。主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性。在大图们江区域合作中,除了需注意主权的一般内涵外,尤其应该坚持经济主权原则,即各国有权自主参与大图们江地区区域合作、对本国自然财富和资源有永久主权、对本国一切经济活动和全部财富有永久主权、有权自主选择本国经济制度、在区域合作中有平等的参与和决策权、有权自主确立国际经济关系、签订国际经济条约。
与此同时,也必须指出,主权原则十分重要,属于基本原则,但这不等于主权是绝对的[5]。国家主权应在国际法的基础上受到限制,这是主权原则的另一层含义。各国在参与大图们江区域合作中,基于国际法和国家主权,对国家主权自愿地进行自我限制,是促使该地区的合作富有成效的客观需要,对于区域合作的发展具有特别重要的意义。“为了使区域经济集团内经济贸易得到共同发展,各国必须赋予集团一定的权利,以便进行经济上的协调,甚至制定统一的经济贸易政策和法律。这同时也意味着成员国对自己的经济主权做出相应的自我限制。只有这样,集团内才能建立起良好、统一的制度和法律秩序。当然,这种限制是自愿和主动的,其目的在于通过暂时的、局部的限制,获得长远的、全局的经济利益。”[9]主权自我限制原则具体体现在成员国立法权、司法权和经济管理权的限制。简而言之,在大图们江区域合作中,一方面应坚持主权原则,同时,各国应对主权进行自我限制或者说让渡部分主权,处理好主权独立和主权让渡的关系。

(二)遵循wto规则
在大图们江区域合作中,作为wto成员的中国、韩国和蒙古需遵守wto规则,而不是wto成员的朝鲜和俄罗斯却没有遵守wto规则的义务。这也使得wto成员与非成员进行国际贸易时,可能存在一定的法律风险。如wto成员实行自由贸易,贸易壁垒较少,而非wto成员进口关税高,非关税贸易壁垒多。而且从长远来看,俄罗斯将加入wto。因此,开展大图们江区域合作,必须遵循wto原则和规则。一是遵循wto的基本原则,如非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则、公平贸易原则。二是遵循wto有关区域合作的规则。wto中有关区域合作的规定主要是gatt第24条(及其谅解)和gats第5条。从授权方面看,gatt第24条和gats第5

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