【论文关键词】行政法 保权理念 控权理念 均衡理念
【论文摘要】历史地考察，行政法核心理念已经历了“保权理念”、“控权理念”、“均衡理念”三个阶段，它们分别与法律价值观、政体类型的不同历史发展阶段相对应，又为经济形态所最终决定。不同的理念先后物化为不同的制度，即“保权型”行政法制度、“控权型”行政法制度、‘均衡型”行政法制度。就我国的行政法发展目标而言，“均衡型”行政法理念与制度应是一个努力的方向。
行政法作为调整政府与社会之间关系的法律，是与行政权同步产生的，并且伴随其进行等比例的发展、演化。一般所谈的行政法，指的是起源于近代，在“三权分立”思想主导之下的行政法，认为行政法体现社会对行政权的规范作用，强调依法行政，即政府活动要依社会公共意志来进行。本文所谈的行政法在内汤与外延上均不同于一般意义上的行政法，它指的是与政府行使权力有关的法律渊源的总称。
历史地考察，引起行政法产生的理念主要有两个，表现了人们对待行政权的截然相反的两种态度:一是保权说，认为行政法应解决的问题是如何才能让行政权运行得更加顺利，对社会进行更有效的控制，以助于实现统治者和管理者所预期的秩序状态，价值取向是行政管理法。一是控权说，认为行政法应解决的问题是如何才能限制行政权，使其不践踏个体权利，将行政权的运行置于社会控制之下，以助于实现社会公众所预期的秩序状态。此说的价值取向是管理行政法。
我认为，自行政权出现之时起，以上两种理念就同时产生并共存于行政法理念这一矛盾体之中。两种理念相依而存，相斥而生，此消彼长。loCalHOst由于历史条件的变化，时而此为核心理念，时而彼为核心理念，时而彼此相当。行政法的历史在意识层面上就体现为“保权”与.控权”理念之间相依相斥而形成的一种连续动态平衡过程。
行政法的核心理念不是一成不变的，它应该是什么并不取决于它自身，而取决于具体的历史条件，即取决于法律价值观、政治体制和经济形态。行政法核心理念的变化必然会导致行政法制度内容的变迁。下面分别对以上两个问题进行论证和说明。
一、行政法核心理念变迁的历史条件
行政法核心理念自产生起共经历了‘保权说”、“控权说”及“保权一控权均衡说”三个阶段，可以在法律价值观、政治体制、经济形态这三个层次寻找历史原因来说明这一变化。
(一)行政法核心理念随法律价值观的变化而变化
到目前为止，法的价值观已经历了义务本位—权利本位—社会本位这样一个发展、演化过程。行政法核心理念发展的三个阶段是与这一过程相吻合的。
1.义务本位与“保权说”:义务本位是指在权利与义务这一法的基本范畴之中，义务是目的，权利是手段。这种立法具有权利与义务不对等的特点。为了维护社会上层集团过多的权利即特权，而给社会广大的下层公众设定了过多的义务。所以这种义务的履行必须借助于外力，义务越多，这种外力就应越大。行政权作为一种最有效、最常用的国家强制力，在义务本位的法系统中，被统治者视为一种不可替代的、须臾不得离身的法宝。因此统治者希望行政权能被强化成为一种可以肆意践踏个体权利的、无责任、无限制的权力。“保权”理念由此形成。此时，个体权利受到压抑和排挤，行政权趋向无限扩大，权力的来源非出自法律，而是自我授权。
2.权利本位与“控权说.:权利本位指在权利与义务的关系中，权利是目的，义务是手段。这种法的特点是权利与义务对等。此时，秩序平等地体现着每个社会个体的权利，因此，社会个体对于义务的履行就有了主动性。权利本位法所面临的最大任务已非秩序的维护，而在于保护法律主体的平等性，促进自由状态的实现。权利本位价值观则意味着社会个体对政府管理尽服从的义务，要以个体权利为界限。行政权若还是无限制、无责任地行使将势必影响自由的实现。因此，.控权说”就成为反映权利本位价值观的行政法核心理念。
3.社会本位与“保权一控权均衡说，:社会本位由权利本位发展而来.权利本位事实上是一种个人权利本位，这种立法大大刺激了财富的增长，但极端的个人权利本位易于加剧社会利益的冲突和对抗，带来严重的社会问题.此时，社会的存在则成为法所日益关注的问题，权利本位开始过菠到社会本位。为了在个人和社会之间建立并保持一种均衡关系，行政权不得不注人进来，即行政权回归于社会。由于社会本位与权利本位具有连续性和一致性，所以“控权”理念不可抛弃，但这种控制的方式应更加灵活，应在行政权适用范围扩大和行政权能增加、增强的同时加以必要的限制。翻保权一控权均衡说”成为行政法的核心理念适应了社会本位价值观的要求.
(二)行政法的核心理念随政体类型的转换变化而相应地转换变化
与专制政体相对应的行政法核心理念是“保权说”;与民主共和政体相对应的行政法核心理念最初是“控权说介，后来发展为保权一控权均衡说”。
1.在专制政体中，整个国家权力掌握在同一集团之手，行政权没有从中独立出来，并且行政权事实上不是来自反映公意的法律而是来自于专制政府的自我授权。因此其权力运行是无规翔的，最高统治者任意决策，下属在执行中也毫无责任限制。专制的行政权只有益于少数人的特权，面有害于普遍的社会个体权利，其运行的阻力无疑是非常大的。为了排除阻力，权力所有者必须对行政权加以强化，这种需要反映在统治者与管理者的观念上，首先就是将行政权加以神化。他们认为，行政权是一种传统的神授的力量，不受任何既定规翔的限幼。因为立法权与行政权为同一集团所拥有，法律只不过是行政权的工具。比如，路易十五曾宣称:‘肤之王冠受之于上帝，制定统治臣民法律的权力，唯肤是属。”①类似这些观念就构成“保权说”的行政法核心理念.
2.在民主共和政体中，行政权从公共权力中分离出来，并受到立法权、司法权的制约，这种政体设计是出于保护个体权利的目的.远在罗马奴隶共和时期，西塞罗就认为翻约行政权是共和政体的关键所在，他说: “因为执政官的权力不是天然地赋予的权力

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