摘 要:美国《国家环境政策法》(1969)是一部在世界环境法立法史上占有重要地位的企业、公共团体、州政府等法律主体针对联邦政府机关的决策在环境影响评价程序上的瑕疵提出了无数的行政诉讼,一次又一次地将联邦行政机关的决策者告上法庭。美国联邦法院的三个层次——联邦地方法院、联邦上诉法院和联邦最高法院都审理过关于《国家环境政策法》的案件。其中由前二者受理的此类案件不计其数。联邦法官的判决,反过来影响环境影响评价程序的完善,上述《ceq条例》吸收了大量的法院判决中决定的规则。法院司法审查权的行使,为《国家环境政策法》规定的环境影响评价制度提供了最后的保障,有力地促进了《国家环境政策法》的立法宗旨——完善行政决策,使其在涉及环境的事项上民主化和科学化;因此,环境影响评价程序是一个具有重大而深远意义的制度创新。
(四)国家环境质量委员会
《国家环境政策法》宣布在总统办公厅下设立一个国家环境质量委员会。委员会由3人组成。委员人选须由总统任命并经参议院批准。总统从3人之中任命一人为委员会主席。《环境政策法》对委员人选的资历有很高要求。他们必须是极优人才。他们企业和其他社会主体的对环境有害的行为如排放污染物和废物的行为。现时的污染泛滥,在很大程度上是政府管理不力造成的;其三,政府的行政行为往往也是造成环境问题的原因,例如,政府土地利用规划、国家资源开发规划和审批、建设项目的资助、审批等等,往往带来严重的环境问题。这3条理由都说明政府职能和行政决策的完善是应对环境危机的首要目标。企业造成的环境污染和生态破坏的影响在空间和时间上往往是有限的。locAlHoST但政府环境保护职能的缺失,却往往对全国乃至国外环境带来大范围、长时间的损害,而且这种损害在事后往往无法补救或补救的经济代价极高。因此,在环境资源保护领域里政府职能和行政决策的完善对于一个国家的长远发展而言是必不可少的,而且完善得越早,环境、资源和经济的代价越小。
反观我国,从1979年制定的《中华人民共和国环境保护法(试行)》到1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),环境保护工作战略突破口的选择都不在政府行政职能和行政程序的完善,而在企业上。我们的战略突破口,先是工业“三废”(废气、废水、废渣),后扩大到生态建设或者生态破坏的防治,始终围绕着企业(产品生产者和资源开发者)转。法律对于政府由于决策失当可能引起大范围、长时期的环境危害这一情况没有给予足够的注意。法律没有为预防政府在资源环境问题上的决策失误做出严谨的制度设计。我国的环境资源法律重对市场主体的控制,轻对市场主体的管制者——政府的制约和监督。由于缺乏这种针对政府的制度设计,政府中一部分领导同志的“重经济发展、轻环境保护”的观念和行为没有被有效遏制,在有的地方或情况下甚至出现了环境管理者与管理相对人同流合污的现象。从1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》算起,我国的环境法制已经经过了30年。但现在我们仍然面临着严重的资源环境问题。这种情况迫使我们寻找完善我国环境法制的突破口。我国的资源环境形势和美国《国家环境政策法》的经验都告诉我们,这个新的突破口应当在政府身上。
(二)观念更新——以国家环境政策统一思想
《国家环境政策法》宣布的国家环境政策对于更新和统一美国政府和国民的发展观起到了重大作用。美国国家环境政策的核心表述是:“以旨在发展和增进普遍福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”。这段话包含着一些世界各国公认的、至今仍在努力实践的重要思想。
按照这些思想在国家环境政策文字表述中出现的顺序,我们首先可以看到“以发展来解决环境问题”的思想。它体现在“以旨在发展和增进普遍福利的方式”这段文字中。这段文字后面所说的国家环境政策目标即“创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”,这个目标必须是以保持发展和增进福利的方式来实现,而不是以停止发展或减少福利的方式来实现。这同我们常说的“以发展来解决发展中的问题”是一个意思。以发展来解决发展中的问题,需要创造性思维。如何以“以旨在发展和增进普遍福利的方式”来“创造人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各项条件”,这个问题正是我国当前面临的一个重大挑战。
其次,我们可以看到“人与自然和谐”的思想。它体现在“创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件”这一段文字中。这个思想所表达的是一种立法者所追求的理想状态。国家环境政策的终极目标就在于此。国民的根本利益也在于此。这个思想同我国当前提倡的科学发展观中关于“以人为本”和“人与自然和谐”的思想有异曲同工之妙。
再次,我们可以看到“代内公平和代际公平”的思想。它体现在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”这段文字的前半部分中。这段文字体现了立法者的公平观和历史责任感。创造人类与自然的和谐的条件,既是为了满足当代的美国人的需求,又是为了满足他们的后代的需求。这个思想在《国家环境政策法》通过十几年之后,在联合国布伦特兰委员会集合全世界的关于环境与发展问题的专家所制订的研究报告《我们共同的未来》中得到重申,并在1992年的联合国环境与发展大会上推广到全世界。
最后,我们可以看到“环境、社会、经济协调发展”的思想。它体现在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”这段文字的后半部分中。环境保护不是为了环保而环保,而是为了满足人类对于社会、经济和其他方面的需求。不能以牺牲人类的社会、经济和其他方面的需求来搞环保。环保必须与人类的社会、经济和其他方面的发展结合起来,统一起来。这个思想,同布伦特兰委员会和1992年联合国环发大会所推荐的“可持续发展”概念是完全一致的,也同我国当前践行的科学发展观的

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