内涵是一致的。
在1969年的历史背景下,美国国家环境政策中包含这些思想无疑是非常先进的。它们代表着当时的人类对于环境问题的最高认识。它们对于政府、企业和国民的观念更新具有极大的教育意义。正是在这种先进思想的指引下,美国在1970-1980年代进行了大规模的国内环境立法,而且这种立法成为世界各国的楷模。同样在这种先进思想的感召下,美国在1970-1980年代成为世界环境保护事业的领导者。
当前我国正在践行的科学发展观与美国国家环境政策有异曲同工之妙,两者都旨在更新和统一政府、企业和民众关于发展与环保的认识。从美国《国家环境政策法》的经验中,我们得到的一个重要启示是:科学发展观必须在法律上得到确立,而《环保法》的修订为科学发展观在资源环境法律中得到确认提供了一个宝贵的契机。
(三)职能创新——完善政府公共职能
《国家环境政策法》最重要的贡献是丰富和完善联邦政府公共职能。在《国家环境政策法》通过之前,对于美国政府乃至世界各国政府,环境问题都是一个新的问题,因而政府公共职能中是否含有防止环境污染和生态破坏的管理职能,在法律上没有明确的规定。在《国家环境政策法》通过之前,美国虽然有《清洁空气法》等针对污染问题的法律,但这些法律为联邦政府设定的职能仅限于对污染问题的科学研究、统计和报告,没有确立联邦政府环境管制权力。在涉及政府环境管制的关键问题,如政府干预的合法性、管理体制、管理制度和执法权等问题上,法律缺乏明确规定。
《国家环境政策法》的通过,标志着美国国会在资源环境领域里丰富和完善了联邦政府公共职能。如前所述,《国家环境政策法》不仅宣布了国家环境政策,而且明确规定它是对联邦政府现行职能的补充,并且其他的法律、法规和法律解释及其执行都不得同其相违背。《国家环境政策法》从法律上解决了联邦政府环境保护职能的合法性问题,为联邦政府的环境管理权奠定了法律基础。由于《国家环境政策法》的通过,美国联邦政府的公共职能与时俱进,正式扩展到资源环境领域,其意义不可低估。
美国《国家环境政策法》在联邦政府公共职能上的创新,给我们的一个重要启示是政府公共职能的创新和扩展必须得到法律的确认。只有得到法律的确认,这种公共职能的创新和扩展才是刚性的即稳定的和权威的;否则,它就是柔性的即不稳定的和无权威的。在我国,不少政府官员可以为了经济发展和gdp增长指标而无视资源环境为之付出的巨大代价。这种情况的广泛存在,不能不说与环境保护职能在我国仍然处于柔性状态有关。这种“柔性”的另一种常见的表述是“软指标”。很多官员认为环境保护是“软指标”,而只有gdp增长才是“硬指标”。我国的资源环境类法律虽然很多,但没有一部法律像美国的《国家环境政策法》那样,既要求国家机构应做到使国家的各项政策、法律和法律解释及其执行都要同该法相一致,又要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同国家环境政策相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议,还明确规定国家环境政策和国家环境保护目标在性质上属于对联邦各机构现行职权的补充,并要求影响环境的行政决策要经过环境影响评价程序。环境保护虽然早就被认为是一项“基本国策”,但不仅它的内涵从未得到统一的界定,而且它从未在法律上得到明确的规定。从功能上看,《环保法》是环境资源类法律中惟一的一部应当并可能界定并宣布国家环境政策的法律。但是《环保法》没有这样做。由于我国的法律对政府环境保护公共职能没有给与足够明确的规定,政府的这项职能一直处于相对薄弱的地位。这是我国政府中比较普遍存在“重经济发展,轻环境保护”现象的重要原因。
由于以法律确认政府环境保护职能是如此重要,我国环境法制建设应当尽快补上这一课。修订《环保法》为我国弥补政府环境保护公共职能合法性的不足,从法律上确立政府环境管理公共职能的地位,提供了一个宝贵的契机。我们可以借鉴美国《国家环境政策法》的做法,以法律界定并宣布国家环境政策,并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责,使本部门职责同国家环境政策统一起来,并对我国的环境影响评价程序做相应的完善。新时期的环境法制应当能够通过立法,进一步明确环境保护是政府公共职能的有机组成部分,使我们的政府成为一个能够完整统一地行使环境保护公共职能的政府。
(四)制度创新——改善行政决策方法和程序
上述美国环境法制战略突破口的选择、观念更新和职能创新,最后都落脚到关于行政决策方法和程序的制度创新上。如前所述,为了避免《国家环境政策法》成为不具操作性的一纸空文,即为了避免国家环境政策的落空,《国家环境政策法》为行政决策专门设计并补充了一个新的程序——环境影响评价程序。同时,国家环境质量委员会为保障这个程序的实施规定了《国家环境政策法条例》,对环境影响评价程序的各个环节作了详细的规定。《国家环境政策法》所创立的环境影响评价程序的基本功能是为公众参与环境管理提供平台,将联邦政府的行政行为置于公众的监督和制约之下。大量研究报告表明,环境影响评价程序在实践中的确起到了保障决策民主化和科学化的作用。
人们常说“决策失误是最大的失误”。决策失误是在一种事物源头上的失误,是根本性的失误。在资源环境领域里,我国建国以来的历史上不乏决策失误的例子。这些决策失误往往造成大范围、长时期的资源环境损失。例如,1958年“大办钢铁”的决策导致我国的森林覆盖率在原来已经很少的基础上进一步大幅度下降。“以粮为纲”的决策,虽然有其合理性,但是也导致全国性的毁林开荒、毁草开荒、填湖造地,造成一些流域的生态系统功能紊乱,加大了水、旱灾害可能性和危害性,从长期看是得不偿失的。过去在工业建设和城市规划上的失误,导致不少城市的工业污染源与居民生活区混杂在一起,为后来的城市环境整治留下难题。现在,人们常挂在嘴边的一句抱怨是“环保历史欠账太多”,指的就是这种宏观决策失误的环境后果。
避免决策失误的途径是决策民主。民主化的决策能

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