关键词: 公共财政/经济宪法/监督与控制
内容提要: 从各国宪法制度安排的角度探讨公共财政政策形成过程中的国家权力配置问题，有助于反思国家公共财政监督的制度建构。议会制度产生之初，议会通过控制财政来监控政府，系议会民主性的表现。随着社会发展，公共财政已由议会控制转向实质上由政府掌控，议会对财政控制转而通过立法等法治手段来监督，并不参与实质意义上的议决。在我国人民代表大会的民主功能、监督功能尚待完善的情形下，将公共财政监督制度化、法治化应成为首选途径。只有在此基础之上，公民或者社会组织才能真正有效地参与监督国家的公共财政开支。
引言：公共财政的宪法学视角
2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8 000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7 870亿美元刺激经济方案. 2009 -02 - 14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。LOCaLhoST）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。
从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题[1]。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系[2]。近年来，我国宪法学界从宪政制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志. 论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版. 吴越. 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。
一、宪法的设计：议会财政功能
从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“宪政之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。
（一）为财政政策提供合法性
国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。
各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。
（二）掌握财政议会控制政府的方式
国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。
市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得

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