缺乏缓冲区，故需承认下级政府的主体性地位，确立立法机关对政策的监督，平衡利益相关者的需求，建构动态平衡的博弈秩序。

二是尊重平等基础上的政策调整，建构伙伴型政府间关系。从政策扩张和收缩而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收缩，但涉及到核心利益时则难以退让而引发冲突，平等协商的范式可一定程度上纾解困境。中国以往亦有通过行政契约或授权彼此互惠互利的例子，只是并未进一步拓展。如“中国在70年代大规模引进西方设备，造成中央政府1974年和1979年两次严重的内外债务危机，江苏地方政府借机从中央获得了财政、外汇和外贸的部分自主权。”[15]从日本建构政府间合作伙伴关系模式而言，从教育行政管理举例，日本中小学主要由市町村设立，高等学校主要由都道府县设立，其教育政策基本据此进行，无论面对政策扩张还是收缩，各方也相安无事。中国可在税基分配方面协商，明确界定政府间的合理分工，尊重其他政策的不同意见表达，大胆授权和订立行政契约，鼓励地方政府以踏实稳健的作风开拓创新，为建构多元政府间合作伙伴关系创造条件。

三是政策目标和行政价值观的改变，政府随之做出政策扩张或收缩的调适。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[16]从政策目标和行政价值观而言，也经历历时态的变迁过程，以此警醒公务人员和提升政策研究水平。政策目标分为长期目标和短期目标，随着时代发展而逐渐变化。从中国改革开放初期来说，目标是确立市场经济，从沿海到内地的试点，深圳特区功不可没，也印证了改革作为长远目标的必要性。此时从国家层面来讲，政策目标就是全面开放而非试点，以此实现政策博弈中均衡。从深圳个体来讲，保持长期政策优势显然很难，其发展目标只能在信息优势中引领潮流。另如温州模式与苏南模式之争中，一些隐性的政策扩张亦会显现，苏州工业园区的成功，小而言之推动了地域经济的发展，大而言之印证了开放型经济的正确，实际上也提升了地域地位和实现了政策制定者理念的扩张。行政价值观处于变化过程中，市场经济已确立主导地位并影响了行政价值观，服务型政府等理念自提出以来深刻的影响着政策博弈方向；行政契约、服务外包、赋予地方自主抉择权限等价值模式，对公务人员思维产生影响，也影响着政策扩张和收缩的路向抉择。故需确立维护民众利益的政策走向，使政府制定契合民众需求的政策和树立公义的价值观。

四是改变行政架构或行政官员的调整，使之适应政策扩张或收缩的发展需要。从历次行政改革的经验来看，无论是功能性改革还是局部性调整，都是对发展目标的添砖加瓦和对缩减目标的釜底抽薪。譬如工业和信息化产业部的组建则有在工业政策方面予以指导的现实意义，是对信息化发展的政策扩张；国家能源局则关注煤炭石油等不可再生能源等生产；而一些部委的裁撤合并，无不关涉到政策扩张与政策收缩历程；再如国家为贯彻西部大开发政策，将重庆市升格为直辖市，是地域调整以适应政策变化。从中央到地方莫不如此，调整行政机构或地域管辖范畴以适应政策发展需要，实现政策博弈中的稳定和平衡。而对一些不能有效实现行政目标、贪污渎职等官员则可采取换帅的方式，但并不宜推广，尤其是人大选举出的行政官员，毕竟涉及民意表达等方面，此方面不再赘述。政策扩张或政策收缩尽量采取合法合理的媒介执行，减少扰民因素和提升行政效率。

五是建构沟通信任的渠道，以减少政策博弈中的零和博弈发生几率。从政策扩张与政策收缩的逻辑关系来看，政府间原本就存在竞争关系，故建构信任关系并非易事。以校车配备问题为例，这并非一纸政令所能解决，凸显地方经济与中央意愿在资金等方面的相悖。但这并不代表政府间不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美国加州大火中，时任州长施瓦辛格就寻求小布什政府的援助。在政策扩张与收缩过程中，合作的诚意十分必要，也要有“从头做起和欲进先退的勇气，一项维护个人自由的政策是唯一真正进步的政策”[17]，毕竟政府存在的本原就是为服务民众，除服务对象范畴有所不同外，其目标本应基本一致。譬如美国有各种州际委员会协调关系，运作成功的典范为田纳西河流域管理委员会。再如临沂市在全国两会时提出“希望加强与海关总署、质检总局等接触”[18]，这旨在建构合作性博弈关系，通过平等协议或行政契约等方式达成合作，有助于整合参与各方资源和提升服务整体民众水平。

从政策扩张与政策收缩的前景来看，需要回溯过去以免重蹈覆辙，亦需从发展的角度建构完善的法治环境。在缺乏法治环境和有效监管的情境下，无序政策扩张恶果显而易见，引发的政策冲突非一朝一夕所能平息；各方难以达成共识而彼此政策收缩，形成空白地带会导致雷声大雨点小。在缺乏明确权限界定的情况下，不合作各方都难以全身而退，投机者才会受益。只有建构合作伙伴关系，建构健康有序的政策扩张与政策收缩秩序，才会维护公共领域利益，在此消彼长中实现政策博弈中的平衡，在长远目标与当前目标中权衡，从而维护社会公平和实现公共利益。

【注释】
[1]迈克尔·d·贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析[m].北京：中国大百科全书出版社，1996：1-4.
[2]威廉·n·邓恩.公共政策分析导论[m].北京：中国人民大学出版社，2010：148.
[3]章剑锋.中国反核行动浮出水面[j].南风窗，2012(6).
[4]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[m].北京：中国人民大学出版社2002：621.
[5]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[m].北京：北京大学出版社，2008：19-22.
[6]尼古拉斯·亨利.公共行政学[m].北京：华夏出版社，2002：359.
[7]西尾胜.行政学[m].北京：中国人民大学出版社2006：82.
[8]哈耶克.自由宪章[m].北京：中国社会科学出版社1999：210-230.
[9]于军.英国地方行政改革研究[m].北京：国家行政学院出版社，1999：11

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