2003年温家宝总理在就职的记者招待会上谈论农村税费改革的时候，提到了秦晖先生提出的“黄宗羲定律”，即中国历史上税负愈减而愈多的问题。其实不仅税负问题，政府人员精简的问题又何尝不是如此，愈精简而愈多。究竟我们现在能够真正走出历史的怪圈？这同样是当前乡镇体制改革最大的问题。目前乡镇一级改革的意见主要有两个不同方向：一是主张扩大乡镇民主；二则是撤销乡镇政府，建立县政府的派出机构――乡公所。究竟何者为是？笔者除于2004年下半年在江西g县进行了一次实地调查，还就相关的问题进行了理论上的深入思考，在此希望能与同仁共飨，以作抛砖引玉之用。
一、关于乡镇体制改革前提的两个误解
今天针对三农问题最大的改革呼声在于庞大的乡镇官员人数和由此而带来的财政难题，连前总理朱镕基也曾在公开场合下批评基层政府是“吃饭财政”。正因为这一点，不少谈论乡镇体制改革的人开出的药方是裁减甚至撤销乡镇政府，以为这样就可以解决问题了。但是果真如此吗？起码笔者实地访谈的乡镇干部在谈到这一问题时，他们都无不强调乡镇工作的重要性与不可替代性。毕竟这涉及到许多人的饭碗和养家糊口问题，其次恐怕还有社会稳定的问题。再者，就算不论这种想法是否真的可行，也要问问其前提是否成立。因为讨论乡镇体制改革问题，从什么样的前提出发往往决定着考虑问题的思路。当前在这个问题上有两个极为常见的误解：一是认为中国传统的统治方式是“国权不下县”，而现在政府一直延伸到乡镇一级，因此才带来庞大的问题；二是认为现在的官民比例过高，不仅高于过去的历朝历代，而且也大大高于欧美西方国家。LoCalhoST但是这两种观点其实都是把事实过于简单化了，从而带有很大的误导性。因此下面首先要对此予以澄清
首先是很多人谈到的官民比例过高的问题。唐亚林在最近一篇名为〈美国的官民比例及其它〉的文章中指出（载于“世纪中国”网站），尽管统计资料的来源各不相同，但官民比例的数字大致差不离，如从纵向看，我国官民比例在汉代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人，1949年是1：294人（一说是1：600人），而今天是1：30人（一说是1：28人）；从横向上看，1999年中国的官员比例是1：30人，印尼是1：98人，日本是1：150人，法国是1：164人，美国是1：187人。但此对官民比例的比较是否真的符合实际？唐指出上述数据很有误导之嫌。从美国2000年出版的《公共行政的技艺（第八版）》（george berkley & john rouse, the craft of public administration, eighth edition, mcgraw-hill higher education, 2000, p. 2）一书中可以看出,美国的官民比例当时就已创纪录地达到了1：15人左右,而在9.11之后，官员人数就增加更多了。因此至少从表面上来看，美国的官民比不但不低于中国，反而还大大高于，因此用于各级政府的财政支出照样占了大头。当然，实际情况绝非如此简单。因为美国社会是高度分化的，人员流动、产业流通以及社区服务等都很发达，美国政府雇员人数很多并不能证明他们也是吃饭财政。比较的关键应在于政府的财政支出都干什么去了。美国各层级政府的些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域，政府雇员的“人头费”支出和日常的管理费用支出比例却较低；而在当代中国去恰恰相反，“人头费”支出和日常的管理费用支出在政府年度财政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出比例却非常低。这才是问题的关键所在，所以美国的官民比例虽高于中国，但他们却并不是吃饭财政，这也可以反证中国很多“吃皇粮的”都是冗员。由此可见，仅仅根据政府人员的多寡来判断一级政府的存在是否合理是驴唇不对马嘴的。
这是横向的比较，再来看纵向的比较。不少人把传统的政权组织模式作为一个参照系，以此来论证撤销乡镇政府的合法性。这种看法也有相当大的误解性。这里首先要指出的是，不少人对于传统社会有个“国权不下县”的误解，而且更值得注意的是持这样观点的人学者在乡镇体制改革问题上，也往往倾向于撤销乡镇政府而建立县派出机构，如温铁军先生是一个代表。但问题是，正式官员到县为止并不等于国权也完全如此。就如研究这个问题的学者（如秦晖先生是一个例子）指出的，从中国历史来看，尽管国家正式官员只委派到县一级，但是乡间许多事务仍然要交由地方上的各式胥吏来处理。而且即便在有宗族组织存在的情况下，有两项主要的政府功能始终是没有放手的：其一是通过职役系统实施的税收功能，其二是司法功能。因此虽然官员到县为止，但是基层仍然有许多非正式的胥吏来处理事务，特别是财政方面的事务。这就是具有中国特色的“财权上收、事权下放”的自治，既然由胥吏来收财，由此引出的种种问题也常和此有关。把中国传统的基层行政体制理解为是“与民无争”、或自治型的世外桃源，那完全是一厢情愿的想象。事实上是正式官员虽然委派到县一级，但是在县以下，国家政权依然要依赖大量正式或非正式的胥吏来运作。由于缺乏制度性的制约，其中黑箱操作之处甚多，尤其在王朝末期国家治理能力削弱时，这些人往往危害甚烈。事实上不少学者都指出，历来给中国农民带来最大负担的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。从晚清直到现在，农村基层政权中的“胥吏”始终远远多于“官”，其祸害也远远大于“官”。
而另一方面，现代社会是高度分化的，各项公共事务都很发达，故此传统社会的正式行政停留在县一级，而现代社会的却延伸到了乡镇。因此简单地以官员人数问题来审视现代国家的乡镇政府是否应该存在的做法是不合理的，当然，这也并不等于我们当前的官员人数本身就是合理的，关键是要找到一个真正有意义的、可以提供比较的坐标。这里有一个可资比较的参照就是人员的超编问题。在此特别要指出的是，许多人在虚构出传统社会“国权不下县”的假象的同时，还忽

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